Denuncia de ilegitimidad

Dra. C. P. Graciela Manonellas

Origen

La primer pregunta que nos debemos hacer es qué pasa si un contribuyente frente a un recurso que tiene que presentar, se le vencieron los plazos, si está todo perdido en todas las situaciones o en algunas situaciones todavía hay algún artilugio, que la ley establezca de modo supletorio, y pueda ser escuchado.

Los términos son perentorios, por lo menos en la justicia, lamentablemente no tenemos la posibilidad de si se nos ha vencido un término, pasados los días que establece el Código, con las dos horas de gracia, pasado eso en la justicia, lamentablemente no tenemos esa posibilidad. Así en todos los fueros.

En sede administrativa esto no es tan así porque se va a aplicar supletoriamente la Ley 19.549, la Ley de Procedimientos Administrativo, en el artículo 1, inciso e) apartado 6 establece que una vez vencidos los términos para interponer recursos se perderá el derecho para articularlos Ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que debe resolver el recurso.

Pasado un tiempo prudencial, en determinados casos, se acepta la denuncia de ilegitimidad. Salvo que la Administración disponga lo contrario por razones de seguridad jurídica, por estar excedido demasiado el tiempo, y entender que ya se ha agotado el derecho.

En un artículo de en un boletín de la DGI, se hace un racconto de cómo se origina, de cómo sale a la luz esta denuncia de ilegitimidad. Surge como una creación de la Procuración del Tesoro de la Nación, que declaró en numerosos dictámenes la procedencia de la denuncia de ilegitimidad.

Naturaleza jurídica

Resultan interesantes las definiciones que ha dado la procuración, en distintos dictámenes y la doctrina también. Hay opiniones discrepantes en cuanto a su naturaleza jurídica. Por un lado se dice que es un recurso improcedente, una vez presentado y aceptado, se transforma en un recurso procedente. Díaz, Casagne y Hutchinson lo consideran un recurso informal. Abad Hernando lo considera como un pararrecurso, es decir no es un recurso en si, es un pararrecurso.

Los dictámenes de la procuración han dicho es que es un recurso especial en el cual el administrado puede llegar a reclamar. E sustento que se ha tenido para aceptar la denuncia de ilegitimidad es una garantía muy importante, el artículo 14 de la Constitución, que establece el derecho de peticionar a las autoridades, este es el fundamento por el cual vamos a ir un paso mas cuando se ha vencido un término.

Un fundamento importante es que la administración moderna no debe estar circunscripta específicamente a la letra de la ley. La ley para que surta efecto, debe ir caminando en el tiempo junto con la sociedad, por eso es que las leyes se derogan, se reforman. La ley no tiene que ser algo estático. Esta también es una razón por la cual aceptamos la denuncia de ilegitimidad.

Evolución histórica

La denuncia de ilegitimidad nace en el año 1972, se sanciona la ley 19.549 que ya la preveía, lo único que decía, era que una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos, se perderá el derecho para articularlos, pero eso no obstara a que se considera la petición como denuncia de ilegimitidad por el superior. Cuando recién sale la denuncia de ilegitimidad, dice que se puede interponer la denuncia de ilegitimidad, pero no la va a resolver el mismo órgano que dictó la resolución, sino el superior. Salvo nuevamente que dispusiera lo contrario porque el contribuyente, la presentó después de un año, en ese caso estimo que no seria procedente. Este texto sufre modificaciones, el artículo queda redactado igual, lo único que se modifica es que el que va resolver la denuncia de ilegitimidad es el mismo que dicto la resolución.

Requisitos a tener en cuenta para interponer la denuncia de ilegimitidad: Primero, una resolución dictada por un órgano de la administración, en el cual sea susceptible de ser recurrida por cualquiera de los recursos que establece la ley. Segundo, que se haya interpuesto fuera de término. Estos son los dos requisitos, y obviamente porque la va a interponer el administrado, por la misma razón que hubiera interpuesto el recurso si lo hubiera hecho en término. Los recursos que ya están establecidos. Cuando hay una lesión a un derecho subjetivo del administrado.

No se puede interponer la denuncia de ilegitimidad, pasado cierto tiempo. Ahora la administración lo que sí debe hacer es dar razones de por qué la toma, y dar razones de por qué la va a rechazar.

La resolución que dicta la administración sobre la denuncia de ilegitimidad, puede referirse a su admisión o rechazo formal solamente, o al fondo de la cuestión. En el caso de que se desestime la denuncia de ilegitimidad por el fundamento, la denuncia de ilegitimidad se desestima solamente referida al aspecto formal. En este caso la Procuración del Tesoro de la Nación, fue y vino y la doctrina también. En principio lo que se decía es que el acto va a ser irrecurrible en sede administrativa y mucho más en sede judicial.

Hubo resoluciones de la Cámara en lo Contencioso, resoluciones y opiniones de la doctrina, donde decían que el recurso que desestima la parte formal de la denuncia de ilegitimidad puede ser recurrido ante el superior del funcionario que dictó el acto, y luego ante la justicia.

Distinto es el caso de la resolución que resuelve el fondo del asunto, porque si vamos al artículo 1 de la 19549 que se aplica de esa manera supletoria, dice que una vez vencidos los plazos el acto que obtuvo naturaleza de cosa juzgada seria irrecurrible.

Jurisprudencia

La mayoría de las Salas de la Cámara en lo Contencioso han dicho que el criterio de imposibilidad del juez de primera instancia de revisar ese acto. No obstante la Sala III de la Cámara Contenciosa modifica ese criterio.

Un fallo de la Corte Suprema, y “Romero” que es un Plenario que se dictó en la Cámara en lo Contencioso Administrativo implicaron una gran innovación en este tema. La Corte en este fallo “Gorordo” revierte la opinión vertida en fallos anteriores. Lo mismo en el plenario Romero de la Cámara. La primera cuestión que se va a referir la Corte en el fallo es la potestad judicial de revisar la resolución de la administración que desestima la denuncia de ilegitimidad, por la formalidad solamente, no en cuanto al fondo, en este caso dijo que el juez de 1ra instancia esta facultado para examinar este tema.

La segunda cuestión que va a tratar es el tema de la previsión judicial en el caso del tema de fondo. Cuando la administración se abocó al tema de fondo se mantuvo. La Corte dijo que era imposible de revisión judicial posterior, porque nos basamos en el artículo 1 de la ley 19549, nos basamos en la perentoriedad de los plazos. La Corte da explicaciones de por qué no puede la justicia revertir este criterio, y dice que si se estableciera que la cuestión de fondo puede ser revisada por un juez, estaríamos en contradicción, o poniendo un pie de desigualdad a aquel contribuyente que por un lado respetó los plazos procesales para hacer valer sus derechos, con aquel otro que no respetó los plazos procesales. No se afecta el artículo 18 de la Constitución Nacional, en cuanto al debido proceso. La denuncia de ilegitimidad esta prevista para que la administración sea la que revise la legitimidad de sus actos, este es el fin, la naturaleza específica de esta denuncia de ilegitimidad. Por ello el juez de primera instancia no puede abocarse al fondo, sino no tendría razón de ser los plazos procesales que hay para los recursos. Habría desigualdad a los contribuyentes que no han sido negligentes.

El fallo “Gorordo” es del año 1999, de la Corte. Dice: “se trata de un remedio extraordinario”, es un caso muy puntual, no aplicable a todos los casos, “remedio extraordinario con el fin de asegurar el control de legalidad de los actos de la administración”. Si en tal criterio, de no revisión judicial en el tema de fondo, la administración puede otorgar el nombre de denuncia de ilegitimidad a la presentación tardía, la administración debe dar razones de por qué lo toma y por qué lo rechaza.

En cuanto a los excesos temporales de la presentación de la denuncia de ilegitimidad, la procuración también se ha expedido en dictámenes, donde ha dicho: “ha mediado abandono de derechos si ustedes contribuyentes presentan un recurso, excedido los plazos”. No da detalles de qué es un exceso o qué tiempo tengo, son vacíos legales de la ley, cuando la ley esta un poco redactada en blanco, donde la ley es un poco injusta. Esto en la práctica, y sobre el caso concreto, se evalúa, y ahí se decide un poco si están excedidos esos plazos.

La desestimación es definitiva e irrecurrible. El interés del Estado es velar por la legitimidad de sus actos.

La denuncia de ilegitimidad no la tenemos en la Ley 11.683, es una aplicación supletoria de la ley de procedimientos administrativos. En la 11.683 los plazos son perentorios, y tenemos una excepción los dos plazos de gracia que establece la administración para interponer los recursos. Vencido el término, la administración concede al día siguiente, al igual que la justicia, dos horas más de gracia, los plazos son perentorios. En todo lo concerniente al título I de a Ley 11.683, será de aplicación supletoria la Ley de Procedimientos Administrativos, Código Procesal, Civil y Comercial, Código Procesal Penal de la Nación. Respecto del título II, todo lo concerniente al titulo 2, esta todo referido al Tribunal Fiscal de la Nación, en este caso la 19.549 no se aplica, solamente se aplica supletoriamente el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, y el Código Procesal Penal de la Nación.

La doctrina opina que debería aplicarse la supletoriedad también en el título II de la 11.683, pero esto en la práctica no es así.

En un fallo del Tribunal Fiscal de la Nación, se trataba de un contribuyente que había opuesto el recurso ante el Tribunal Fiscal fuera de término. La dirección se presenta ante el Tribunal Fiscal y opone la excepción de cosa juzgada, diciendo que dejó vencer los plazos en sede administrativa, no puede ir después del plazo terminado al Tribunal Fiscal de la Nación”.

El Tribunal Fiscal declara la improcedencia del recurso del administrado, y dice que corresponde hacer lugar a la excepción que planteo el fisco, y declarar la improcedencia formal del recurso interpuesto tardíamente ante el Tribunal Fiscal. El mismo había sido presentado al día siguiente del plazo de gracia que establece el 158 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Este artículo lo que hace es dar un plazo distinto, un plazo superior, en razón de la distancia. Es decir si el contribuyente vive o tiene su domicilio fiscal lejos de donde debe presenta el recurso, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación de aplicación supletoria, establece un plazo de gracia. Pero este contribuyente había vencido ya ese plazo de gracia, entonces no es de aplicación dice el Tribunal Fiscal.

Cuando un recurso de apelación es deducido en forma extemporánea, sigue diciendo ante el Tribunal Fiscal de la Nación, lo que se debe hacer, obviamente es rechazarlo y recordarle al contribuyente que primero debió agotar la vía administrativa. Requisito ineludible para poder ir al Tribunal Fiscal de la Nación.

Otro tema importante por esta cuestión del título I y el título II, también publicado en uno de los dictámenes, en este caso se interpretó que no corresponde otorgarle a la presentación presentada por el contribuyente, el carácter de denuncia de ilegitimidad de acuerdo a la 19549. La aplicación supletoria, dice, “procede únicamente en el título I, cuando la cuestión no se encuentra prevista en la ley 11.683”.

Existen opiniones encontradas que no coinciden con respecto a este tema. En mi opinión, la Procuración del Tesoro de la Nación dijo: “no procede la aplicación supletoria de la 19.549 en el título I”, procede únicamente cuando la cuestión nos se encuentra prevista en la 11.683, si esta prevista en la 11.683 no se aplica por más de que estemos en el título 1 de la 19.549. El artículo 79 y el artículo 76 de la ley 11.683, dicen que en el caso de aplicación de multas, repetición de impuestos, determinación de impuestos, los plazos son perentorios y están expresamente previstos en la 11.683, por lo tanto en estos casos no se va a aplicar la supletoriedad de la 19.549, por mas que estemos en el título I.