EVOLUCION HISTORICA

Analizando la evolución de la deuda externa argentina y sus efectos sobre el crecimiento y desarrollo de nuestro país desde sus inicios hasta nuestros días, advertimos que se trata de un proceso de larga historia

Recordemos en primer lugar la deuda con la firma Baring Brothers de Inglaterra. En 1824 Argentina contrajo un préstamo de 1.000.000 de libras esterlinas que sería utilizado para la construcción del puerto de Buenos Aires. El monto efectivizado sufrió un desagio inmediato que lo redujo en un 30% y consistió, mayormente, en letras a cargo de los comerciantes británicos residentes en Buenos Aires quienes, a su vez, las desembolsaron con fuerte descuento. Las necesidades de la guerra con Brasil hicieron desviar los fondos obtenidos a fines muy distintos a los programados inicialmente.

En 1890, la situación del país era sumamente grave y el gobierno convocó a la suscripción de un empréstito de 50 millones de pesos oro, con el propósito declarado de sostener al Banco Nacional, al Hipotecario Nacional y a la Municipalidad de la Capital.

No obstante el compromiso asumido con el destino que debía darse a esos fondos, los mismos fueron transferidos a la Casa Baring a fin de salvarla de la quiebra. Como dice Ricardo M. Ortiz en su Historia Económica de la Argentina “nuevamente tocaría a los trabajadores argentinos ahorrar sobre el hambre y la sed para salvar el crédito de la Nación”.

En 1945 los EEUU bloquearon el crédito a favor de Argentina proveniente de suministros durante la guerra, negándose a pagar y a reconocer intereses, salvo su liberación paulatina por compras que se efectuarían en ese mercado.

Al mismo tiempo, Inglaterra bloqueó las libras correspondientes al pago del abastecimiento argentino durante la guerra; después de largas tratativas, se estableció un convenio triangular por el cual Argentina usaría las libras, pagando con las mismas sus compras en EEUU, con lo cual amortizaba su crédito.

Se produjo un acuerdo entre Londres y Washington a raíz del cual, en forma unilateral, Gran Bretaña declaró la inconvertibilidad de la libra, por lo cual Argentina se vio imposibilitada de hacer efectivo el acuerdo de triangulación.
En 1946, la deuda de EEUU y Gran Bretaña para con la Argentina era del orden de 2.000 y 3.000 millones de dólares respectivamente, los que equivalían aproximadamente a 40.000 millones de dólares de 1983, o sea el total de la deuda externa argentina a esta última fecha.

En otras palabras, el crédito derivado de las ventas de suministros de Argentina a Gran Bretaña durante la 2ª. guerra mundial pasó de ser una deuda en libras a ser un depósito en el Banco de Inglaterra, que luego fue bloqueado unilateralmente por ese país, emitiéndose en la Argentina bonos congelados para evitar la emisión de moneda y, al mismo tiempo, pagando intereses por esas libras que Gran Bretaña le debía a nuestro país.

Finalmente el gobierno argentino recuperó parte de su crédito mediante la nacionalización de los ferrocarriles ingleses, cuya concesión estaba próxima a vencer, en condiciones desventajosas para el país.

El deterioro de la economía inglesa durante la postguerra, la dura competencia desatada entra la ruta y el riel, desalentó la renovación en este último sector y la obsolescencia del material rodante hizo disminuir la utilidad de este sector empresario, provocando una fuerte baja de la cotización de sus acciones, cayendo su valor promedio de moneda $m/n 96,62 en 1929 a $m/n 11,62 en 1936. (Pedro Skupch “Nacionalización, libras bloqueadas y sustitución de importaciones”).

El agravamiento de esta situación al estallar la segunda guerra mundial condujo a los prestatarios a proponer la venta de los servicios al Estado Argentino, interés que se acentuó en la postguerra, debido a que en 1947 caducaba la Ley Mitre que es 1907.

El fin de la guerra encontró a Gran Bretaña debilitada política y económicamente, entre otras causas, el esfuerzo prioritario que volcara a la industria bélica, y con importantes saldos deudores, entre ellos a la República Argentina, situación que produjo el bloqueo de las libras.

En el mes de junio de 1946 al asumir el gobierno peronista, comienzan las negociaciones entre el gobierno Argentino y Británico tendientes a resolver el saldo a favor de la Argentina, y el problema de las libras bloqueadas.

Hubo una larga negociación, y finalmente, frente a la cuestión de los ferrocarriles, se dispuso a proceder de acuerdo a lo previsto en el “Plan de Reactivación Económica” de 1940, (elaborado por el ministro Pinedo que autorizaba a adquirir en todo o en parte los ferrocarriles).

El tratado Eady Miranda y las objeciones surgidas condujeron a que, a pesar de que Miranda negó en principio las negociaciones sobre el plan de nacionalización, el Gobierno Argentino cerraba trato con las empresas británicas a principios de 1947.

El precio de adquisición de los ferrocarriles fue duramente cuestionado en su momento y posteriormente por historiadores y analistas de la época, quienes señalaron que se habían comprado hierro viejo a valores injustificados, frente a la poco feliz justificación de Miranda de un eventual sobreprecio “por razones sentimentales y de agradecimiento hacia Gran Bretaña”.

El Estado Argentino debió encargarse, entre otras cosas, del pago de las escrituras, de las deudas con las cajas de jubilaciones, del costo de las inspecciones contables y de los aguinaldos y aumentos de salarios al personal.

Es decir que se esgrimieron razones a favor y en contra de la adquisición de los ferrocarriles que a mi entender podrían haber sido adquiridos sin costo alguno al finalizar la concesión.

Toda la historia puede tener adherentes y detractores de situaciones pasadas y opiniones controvertidas en la actualidad.

LA DEUDA EN LOS ULTIMOS 30 AÑOS

La deuda aumentó de 7.875 millones de dólares en 1975 a 45.087 millones en 1983 pero este endeudamiento era innecesario porque a la Argentina le alcanzaba con el producido de las exportaciones para comprar todas las importaciones y pagar los intereses sobre la deuda inicial de 1976.

Cómo se originó el desmesurado crecimiento de la deuda?. Varios factores condujeron a ello:

Por una parte la necesidad de la banca internacional que recibió los petrodólares provenientes de los países integrantes de la OPEP cuando el precio del petróleo se multiplicó varias veces,. Estos fondos no fueron absorbidos por los países desarrollados debido a la recesión que sufrían y fueron derivados hacia los países dependientes, entre ellos la Argentina.

Otra vertiente fue la política implementada por Martínez de Hoz , quien con el retraso cambiario, la apertura irrestricta de las importaciones de bienes y el ingreso de capitales de alta volatilidad como se pudo comprobar posteriormente, condujo al desmantelamiento del aparato productivo y al incremento de la especulación financiera en el proceso conocido como “plata dulce”.

Merced a la reforma financiera implementada a partir de 1977 con la Ley 21526, en la Argentina se pagaban altas tasas de interés, superiores a las vigentes en el exterior, y esto convirtió al país en blanco de especuladores internacionales quienes, con tipo de cambio pautado mediante la tabla que operaba como seguro de cambio, contraían deudas en dólares en el exterior, que transformaban posteriormente en pesos colocados en el país a altísimas tasas para posteriormente transferirlos al exterior en dólares incrementados con los altos intereses ganados, proceso conocido como “bicicleta financiera”.

La alta evasión tributaria igualmente estimulada por el tipo de cambio fijo provocó un importante éxodo de divisas al exterior, las que retornaban como préstamos genuinos cuando en realidad eran autopréstamos. Una porción importante de la actual deuda equivale a los depósitos de argentinos en el exterior, lo que la convierte en ilegítima.

Este panorama se modificó con la suba de intereses en el exterior: EEUU incrementó la tasa Libor que determina el tipo de interés del servicio de la deuda externa lo que inició un nuevo proceso de endeudamiento para el pago de los servicios, además de los nuevos préstamos contraídos.

Esta política de permanente endeudamiento, no sólo de Argentina, originó en l982 la crisis de los países endeudados, llamados incorrectamente emergentes, entre los cuales México fue un caso emblemático.

Sobrevino un ajuste brutal en las directivas de los organismos internacionales en resguardo del pago de los intereses a los acreedores. El sistema de prevención de las crisis cíclicas previsto en los acuerdos de Breton Woods había demostrado ser ineficiente; este fenómeno se intensificó posteriormente, como veremos más adelante.

En 1982, siendo director del Banco Central Domingo Cavallo, se implementaron los seguros de cambio en favor de los deudores del sector privado quienes podían contratar dichos seguros con la garantía del Estado nacional, instrumentada con los denominados “swaps” . La falta de cumplimiento de estas obligaciones produjo de hecho la estatización de la deuda originalmente privada. Esta operatoria le significó al Estado Argentino entre 1981 y 1983 un costo de 14.500 millones de dólares.

Cabe señalar que los seguros de cambio fueron a tasas muy bajas , y en algunos casos con efecto retroactivo; las empresas estatales no tuvieron acceso a estos seguros por expresas disposiciones.

El incesante incremento de la deuda obedeció no solo a la sobreoferta por las razones antes mencionadas, sino también a la demanda interna corporizada principalmente por los grandes grupos económicos nacionales asociados a empresas transnacionales; la deuda privada representaba en 1983 casi el 70% de la deuda externa.

Es importante destacar los distintos motivos invocados al contraer la deuda.
En el inicio del proceso, los funcionarios responsables del área financiera aducían las virtudes del endeudamiento que, según ellos, reflejaba la solidez del crédito argentino.

Entre 1978 y 1980, se mantuvo un elevado stock de reservas que no se justificaban con el nivel de importaciones.

Relacionando los principales indicadores del sector externo a partir de los años 80 con los diferentes parámetros de retroceso de las fuentes de ocupación y de ingreso de los trabajadores, el deterioro que sufrió el aparado productivo en el país y la fuga de capitales. se evidencia el efecto pernicioso de las políticas financieras con respecto al mercado externo.

En 1991 se inicia un nuevo proceso de crecimiento de la deuda como consecuencia de la adopción del Plan de Convertibilidad (Ley 23928) que consagró, entre otras condiciones, la prohibición de emitir moneda que no tuviera respaldo de divisas de libre disponibilidad.

El déficit fiscal debía ser cubierto con un doble mecanismo: por un lado el producido de las privatizaciones y por el otro mediante la obtención de financiación externa. Las llamadas “inversiones extranjeras directas” o IED, por lo común sin compromiso de permanencia en el país, tienen el mismo efecto que la contratación de operaciones de préstamos dada la alta volatilidad de estos fondos.

Cabe recordar que las deudas contraidas en el mercado interno de capitales en moneda extranjera equivalen a deuda externa.

La convertibilidad ha sido factor esencial en el vertiginoso crecimiento de la deuda externa durante la década pasada hasta la actualidad, a pesar de las quitas obtenidas al ingresar al régimen del Plan Brady.

SIGNIFICADO DEL PLAN BRADY

A fines de 1991 la situación del sector externo era crítica ante la imposibilidad de hacer frente a los vencimientos de capital e intereses por 8.000 millones de dólares, que llevó a pedir una renegociación de la deuda y a solicitar al FMI un préstamo de facilidades extendidas de 3.000 millones de dólares. Con estos fondos y los obtenidos por las privatizaciones se procuraba hacer frente a los atrasos en los pagos.

El ingreso al llamado Plan Brady resultado de esas negociaciones consistió en:

• reestructuración de la deuda por 32.000 millones, 52% del total de deuda con una quita que variaba entre el 35% y el 50%.

• refinanciación a 30 años del importe restante, 48% del total de deuda, con garantía de bonos del Tesoro de Estados Unidos.

• conversión de todos los bonos de deuda en títulos al portador, de modo de facilitar su transacción en el mercado secundario.

El efecto real que produjo este Plan fue:

• los títulos al portador, cuya cotización era inferior al 30%, fueron aceptados al 100% de su valor nominal en pago parcial del precio pagado por las empresas privatizadas.

• la instrumentación de la deuda fragmentada en bonos, títulos y obligaciones se convirtió en argumento para instalar la sensación de que la misma es de imposible negociación, puesto que perjudicaría a una gran masa de tenedores en el país y en el exterior. La realidad consistió en la toma de esta masa de deuda por los Fondos de Inversión que a lo largo del tiempo se convirtieron en importantes tenedores.

• la participación relativa de la deuda con el sistema bancario internacional, que a principios del período representaba más del 50%, descendió abruptamente oscilando, de allí en más entre el 10% y el 16% del total.

El deterioro de la situación económica como resultado de las políticas implementadas con su secuela de contracción de la demanda interna y caída de la recaudación produjo un incremento del déficit fiscal, en el cual el pago de los intereses gravita enormemente lo que obliga constantemente a contraer sucesivos préstamos.

PAPEL DEL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Los organismos internacionales, específicamente el FMI, asumen el papel de custodios de los intereses de los acreedores sometiendo a los países deudores, entre ellos la República Argentina, a un monitoreo permanente, estableciendo las pautas de política económica a seguir y condicionando el otorgamiento de nuevos préstamos a su estricto cumplimiento.

El país pierde todo resto de soberanía y las decisiones fundamentales sobre política tributaria, laboral y hasta de relaciones comerciales con el exterior dependen de la aprobación de funcionarios de las entidades de crédito internacional. El riesgo país aparece como un fantasma cuyo crecimiento implica un mayor costo de las tasas de interés.

Los intereses de la deuda pública representaron en 1999 el 11% del gasto público de la Nación, provincias y municipios y la mayor parte de ese gasto es pago de deuda externa.

El proyecto de presupuesto (Ley 25.237) aprobado para el ejercicio 2000 estimó el total de los gastos corrientes en 45.971,4 millones, de los cuales el servicio de la deuda ascendía a 9.033,5 millones, o sea el 19,65%.

El crecimiento de la deuda es de enorme peso en el presupuesto nacional, ya que en el año 2001 se pagarán 11.144 millones sobre un gasto corriente total de 47.966 millones, datos estimados en setiembre del año 2001: esta cifra equivale al 23,44% del total, o sea un aumento en su participación del 19,3% y superando en un 80% el presupuesto para cubrir el gasto de salud, cultura y educación en forma conjunta.

Si observamos el total del gasto público total, incluyendo gastos de capital entre 2000 y 2001, vemos que el mismo bajó 697,1 millones y los intereses se incrementaron en 2.110,5 millones.

Los intereses pagados al exterior por el sector público y por el sector privado son el rubro de mayor crecimiento en la cuenta corriente y representan el 48% de las exportaciones del período bajo análisis.

Las salidas de divisas no corresponden únicamente a servicios de deuda ya que también se producen como consecuencia de pago de regalías y de dividendos a las casas matrices de las empresas transnacionales y esto no se refleja en las cuentas nacionales. Entre 1992 y 2000, la suma de utilidades, dividendos e intereses pagados creció de menos de 5.000 millones a casi 15.000 millones.

En la década del 90 el gasto público total aumentó en un 58% representando en el año 2001 menos del 20% del PIB; esta relación es baja en comparación con el gasto público de los países industrializados, con excepción de los años 1995 cuando se produjo la caída del PIB y 1999 cuando el gasto aumentó por motivos electorales.

Cabe reflexionar: ¿por qué aumentó tanto el déficit?.

El gasto social creció por debajo del promedio histórico y lo mismo sucedió con la inversión pública Entre 1998 y 2001 la participación del gasto corriente en servicios sociales disminuyó el 8,44% en su participación respecto del gasto corriente total.

En 1994 se privatizó parcialmente el sistema de seguridad social equivalente al 24% del gasto total de 1999; esto representó una importante pérdida de aportes para el Estado. El desempleo y el trabajo informal contribuyen a aumentar el déficit al igual que la evasión impositiva, aduanera y previsional y la elusión en el pago de impuestos sobre los ingresos y bienes personales y sobre los beneficios empresarios.

• Cuadro I: Evolución de los intereses pagados en el período 1994-2000 en millones de dólares (fuente El Cronista en base a datos de Carta Financiera y Ministerio de Economía)

El aumento de la deuda en este período de siete años fue del 62% y el incremento de los intereses del 182% debido principalmente al aumento de las tasas internacionales y del spread sobre el riesgo país.

Si se relacionan los principales indicadores en las fuentes de ocupación, de ingresos de los trabajadores, el retroceso que sufrió el aparato productivo en el país y la fuga de capitales se visualiza el profundo deterioro causado por el plan implementado desde mediados de la década del 70, Citaremos sólo la tasa de desempleo, por considerarla representativa de la situación de deterioro económico.

• Cuadro II: Tasas de Desempleo -Capital Federal y Gran Buenos Aires-Octubre

En el cuadro siguiente se presenta la composición actual antes del megacanje de la deuda externa argentina indicando los principales tenedores de títulos de deuda.

• Cuadro III: Composición de la deuda total de la Argentina a marzo de 2001 en millones de USD

El cuadro nos informa que la deuda pública nacional representa el 60,33 % del total de la deuda; la pública provincial el 10,33% y la privada el 29,33%.

SOLUCIONES ALTERNATIVAS

A marzo de 2001 la deuda externa representa el 56% del PIB; las cifras indican claramente la inviabilidad de pago de la misma. Frente a esta situación, amplios sectores nacionales y de economistas extranjeros desde hace ya varios años propusieron alternativas para solucionar esta crisis que paraliza las posibilidades no sólo de crecimiento, sino de subsistencia de gran parte de la sociedad argentina.

Podemos citar la intervención de Jeffrey Sachs, quien a principios de los año 90 propuso un mecanismo de quiebra que le permitiría al país negociar con sus acreedores en forma rápida la salida de esa situación, frente a la imposibilidad de hacer frente a sus pagos.

El Secretario del Tesoro de los Estados Unidos ante el Congreso (comité de Asuntos Bancarios) Mr. O´Neill, presentó una propuesta que fue conversada con el Director del FMI y varios economistas ortodoxos para que el grupo de los 7 y los entes multilaterales fijasen un piso a la deuda del país y fuercen a los acreedores a negociar en un plazo perentorio.

Otra propuesta de negociación estuvo a cargo de Charles Calomiris quien considera que el rol de los entes multilaterales y el G7 sería proveer de liquidez durante la negociación, dejando ésta exclusivamente en manos del país y para que sus acreedores Bancos, FMI, BM, BID, otorguen créditos a los países deudores, activen la línea de crédito contingente, extiendan créditos, bajen la tasa de interés y resignen compulsivamente parte de sus acreencias.

OPERACIÓN DE CANJE DE DEUDA

En 1997/98 se canjearon 3.873 millones, la reducción prevista era de 937,5, cuando en realidad se incrementó en 666 millones a valor de mercado y en 2850 millones a valores nominales. El interés del 6% subió en el canje a 9,5% anual.

En el año 2000 se canjearon 3.330 millones , la deuda no disminuyó, sino que en realidad se incrementó en más de 540 millones a valor de mercado y en 2.350 millones a valor nominal., pasando el interés del 6 o7% al 11, 75%., y el plazo de pago de los bonos rescatados era el año 2023, con el canje se acortó al año 2015.

En el año 2001, se canjearon 28.144 millones , anunciaron una disminución de algunos cientos de millones, cuando en realidad la deuda se incrementó en 4.130 millones, y el interés del 7,5% promedio subió al 13,5% anual, el plazo de pago de la mayor parte de los vencimientos era de 30 años, con el canje paso a 23 años de promedio.

Estos canjes vulneran el art. 95 de la ley 24156 , dispone que el P. E. puede canjear bonos de la deuda en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de la operatoria original, si no se cumplen esos requisitos la ley declara nulo el canje y no oponible al Estado

Estos canjes representan además un alto costo en concepto de honorarios y comisiones, no resuelven la difícil situación de la deuda y abren el camino para que los sectores interesados en obtener altos réditos sigan presionando exigiendo que se garantice el pago con la recaudación impositiva; esto implicaría la total claudicación de la soberanía como Nación.

Es importante recordar lo que escribió Lord Keynes en 1924,"el registro de incumplimientos (defaults) por gobiernos extranjeros de su deuda externa es tan numeroso y ciertamente tan cercano a ser universal, que es más fácil tratar con ellos nombrando a aquellos que no han incurrido en incumplimiento que aquellos que lo han hecho".

Las distintas impugnaciones con respecto a la legitimidad de la deuda externa no tuvieron respuesta; mencionaremos especialmente la meritoria investigación llevada a cabo por el Dr. Alejandro Olmos, quien inició ante el Juzgado del Dr. Ballesteros a cargo del Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional Nº 2 Secretaría Nº 4 una demanda que lleva el Nº 14467 y que continuó a lo largo de dos décadas culminando con el pronunciamiento que puso en manos del Parlamento la decisión final.

La causa penal acumula 30 cuerpos con más de 100 anexos en los que se adjuntaron pruebas referentes a la ilegitimidad derivada en muchos casos del hecho de que las mismas fueron contraídas con fraude, falsedad instrumental, vicios de contratación, etc. Se documentó el incremento usurario de las tasas de interés, la capitalización de intereses, anatocismo, etc.

Ante la situación paralizante provocada en la economía por el fuerte peso de la deuda externa,. ya no caben artilugios. Los argentinos debemos pensar que para crecer con desarrollo se puede y se debe modificar la situación actual.

La Corte Suprema de Justicia de Argentina ha aceptado por su parte la constitucionalidad de las leyes de moratoria, si son razonables y protegen los intereses generales de la sociedad. Es igualmente aplicable la teoría de la imprevisión del Código Civil.

Existen distintas opciones que van desde:

• Moratoria, con quita y plazos a convenir con plazos de gracia.

• No pago, por considerar que los altos intereses pagados cancelaron la deuda

• Pago sólo de la deuda legítima

• Reestructuración total de la deuda con distintas modalidades, entre otras con un porcentaje pautado del crecimiento económico, etc.

Para quienes tienen el convencimiento de que es posible probar la ilegitimidad, la reestructuración corresponderá solamente a la deuda legítima, con las modalidades que contemplen una quita de capital, intereses razonables, el crecimiento con desarrollo de la economía, y con una distribución equitativa del ingreso.

Los argumentos que se esgrimen sobre la catástrofe que implicaría el default son falsos, ya que la situación actual es lo suficientemente grave, tras tres años de recesión, la baja permanente de la inversión bruta interna como porcentaje del PIB que pasó del 19,9 en 1998 al 16,0 en el 2000, la pérdida permanente de puestos de trabajo, la variación real del PIB que bajó del 3,9% en 1998, a –0,5% en 2000, la crisis de los servicios educativos y sanitarios, y podrían enumerarse otros graves deteriores; frente a ello cabe preguntarse para que?

Alguna de las opciones propuestas para resolver el problema de la deuda externa son esenciales, pero no suficientes para resolver la situación económica; simultáneamente debe considerarse:

• recomponer la actividad productiva.

• promover el mercado interno.

• atraer capitales de riesgo que generen puestos de trabajo.

• encarar el control de la evasión preferentemente a los grandes grupos económicos.

• promover un sistema impositivo que tenga como centro el enriquecimiento patrimonial en lugar de centrar la recaudación en el consumo, etc.

• reducción en no menos del 30% la deuda.-

• convenir con los acreedores tasas de interés a nivel mundial que posibiliten el pago en lugar de intereses usurarios que se capitalizan y conducen a la situación actual.

• condicionar el pago al desarrollo autosustentable y no sólo al crecimiento.

• programar una salida pautada de la convertibilidad,

• establecer políticas de apoyo a las Pymes, principales generadoras de puestos de trabajo

• pautar condiciones para las salidas de divisas a fin de evitar una fuga incontrolada

• condicionar la salida de utilidades y regalías , para promover inversiones de riesgo en el país por un período no menor a cinco años, siendo los mismos titulares de dichas inversiones.

Para lograr estas metas es necesario restablecer el rol activo del Estado; controlar la apertura; desarrollar polos productivos basados en ventajas comparativas complementadas con desarrollos científico-técnicos; incrementar fuertemente la educación como herramienta de progreso. Es decir, elaborar un proyecto de país sustentable , que contemple las necesidades del conjunto de la población sumida en la pobreza.

Puede estimarse un período de cinco a diez años para recomponer lo que sistemáticamente se destruyó con las políticas implementadas sobre todo a partir de la dictadura militar.