Antecedentes
En un artículo recientemente publicado (1) nos referíamos a
una probable reforma parcial de la Ley 20.337 y efectuábamos una enumeración no taxativa
de los aspectos abordables, aclarando expresamente que los inconvenientes atravesados por
las cooperativas no emanaban de esa ley, sino de otros marcos normativos que no reconocen
cabalmente la particular naturaleza de estas entidades.
Recordábamos allí que las ediciones 1983 y 1989 del Congreso Argentino de la
Cooperación se pronunciaron por mantener la vigencia irrestricta de la Ley 20.337, sin
perjuicio de iniciar estudios que condujeran al perfeccionamiento del cuerpo legal, en
tanto la edición 2004 avanzó hacia una posición reformista, señalando que “la ley
de cooperativas Nº 20.337 fue sancionada el 15 de mayo de 1973, en reemplazo de la ley
original del año 1926. A partir de los 90, se comenzó a plantear la necesidad de
realizar algunas modificaciones con el fin de actualizarla, en función de la evolución
del contexto en que actúan las cooperativas”. (2)
Ante el tiempo transcurrido y “las perspectivas que abre el contexto político
actual, es imprescindible dar un paso hacia delante y llegar a un acuerdo que resulte
beneficioso para el conjunto del sector cooperativo”. (3)
Continúa expresando el documento que “es necesario idear instrumentos jurídicos
que, sin dejar de lado los principios cooperativos definidos por la ACI, permitan competir
en este mundo globalizado, teniendo en cuenta que la empresa cooperativa debe constituirse
en la generadora de ´indicadores testigos´ que apunten al logro de una mayor equidad
económica y a un mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de sus
comunidades”. (4)
Se afirma seguidamente que “la eventual reforma de la ley Nº 20.337 debería
contemplar las realidades, hechos y necesidades ocurridos en los ya treinta años de
vigencia de la ley. Todo ello requiere la creación de una comisión integrada por
COOPERAR y CONINAGRO para que trabaje en forma orgánica y sistemática realizando las
consultas que estime conveniente, para la elaboración de un nuevo proyecto de reformas a
la ley de cooperativas”. (5)
Todo ello, sin olvidar las presiones reformistas que formaron parte de la ofensiva
neoliberal desencadenada durante la década de los noventa, que admitían la
incorporación de inversores capitalistas a las cooperativas; en un primer término, con
derechos políticos proporcionales al capital aportado. (6) (7)
Seguidamente, el Documento Final del CAC 2004 reitera reclamos ya expuestos en las
ediciones anteriores, tales como “asegurar que en la eventual sanción de leyes
destinadas a determinadas clases de cooperativas en particular, sean íntegramente
respetados los principios y orientaciones fundamentales contenidos en la ley 20.337,
limitándose a regular los aspectos específicos que correspondan a dichas entidades”
(8); “advertir sobre la necesidad de que se tenga en
cuenta y respete la especial naturaleza jurídica y económica de las cooperativas, al
dictar leyes que afecten a estas entidades y que se les reconozca igualdad de
oportunidades con otras formas jurídicas (9); “sancionar una nueva ley de radiodifusión que
sustituya a la ley 22.285, inspirada en la doctrina de seguridad nacional (10).....; mientras la sociedad debate una nueva ley de radiodifusión, los
poderes públicos deberán dictar una norma que modifique el actual artículo 45 de la ley
vigente, eliminando la discriminación hacia las cooperativas (11)........;
“reafirmar el derecho a la participación del propio movimiento cooperativo, a
través de sus entidades representativas, en la conducción de la autoridad de aplicación
de su régimen legal, según lo establece la ley 20.337 y conforme con la moderna
orientación legislativa hacia el autocontrol de estas entidades” (12); “reconocer los avances logrados en cuanto al progreso y difusión
del derecho cooperativo y su autonomía, especialmente en el ámbito universitario y
profesional jurídico y, al mismo tiempo, reiterar la necesidad de afirmar y profundizar
esa línea de trabajo (13) e “incorporar el reconocimiento de las cooperativas en
una próxima reforma constitucional, asegurando el respeto de su autonomía y un trato
acorde con su particular naturaleza jurídica y económica”. (14)
Además de reiterar reclamos formulados en ediciones anteriores, la edición 2004 del CAC
introdujo, como propuestas novedosas, las de “propiciar la reformulación de las
normas técnicas contables para las cooperativas, atendiendo a su naturaleza de propiedad
común, gerenciamiento democrático, ausencia de lucro y propósito de satisfacción de
necesidades de sus asociados, para lo cual, tomando en consideración experiencias
internacionales, deberán ser convocadas las cooperativas en sus distintos niveles, los
profesionales dedicados a esas materias, las universidades y los colegios de graduados en
ciencias económicas” (15), como así también “rechazar la pretensión del
Comité de Normas Internacionales de Contabilidad (IASC) de exponer el capital social
cooperativo como cuenta de pasivo en los estados contables y formular presentaciones ante
el INAES y la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas
ratificando la posición tradicional en la materia, que lo considera integrante del
patrimonio neto”. (16)
Tenemos entonces que por una parte, la praxis cooperativa continúa incorporando temas
para el debate, algunos de los cuales fueron comentados anteriormente, en tanto otros son
analizados en este trabajo.
Por otra parte, se encuentran en trámite parlamentario dos proyectos de reforma de la Ley
20.337, de la autoría de la Diputada SESMA y de la Senadora CURLETTI, respectivamente,
cuyo contenido pasamos a comentar a continuación.Proyecto de la Diputada Sesma
La Diputada LAURA JUDITH SESMA (PS, Córdoba) presentó un Proyecto de Ley de creación de
cooperativas de servicios públicos con participación estatal (CSPPE) (Exp. 3179-D-06),
que prevé la participación conjunta de dos categorías de integrantes: los socios (el
Estado Nacional, los estados provinciales y los municipios) y los asociados (obligadamente
todos los usuarios del servicio de que se trate).
Los socios estarán obligados a aportar el capital necesario para solventar las
instalaciones, en tanto que los asociados deberán contribuir a cubrir los gastos
operativos y las inversiones de mantenimiento del servicio, a través del pago de la
tarifa.
El proyecto prevé el funcionamiento de dos tipos de asambleas: una de socios y otra de
asociados, y también el de una tercera categoría, correspondiente al personal en
relación de dependencia de la CSPPE. El consejo de administración se integrará con
miembros de ambas categorías, que tendrán una participación aproximadamente
proporcional a los aportes efectuados por cada una de ellas, y además con un
representante del personal, designado por los empleados en asamblea única.
Se prevé también el funcionamiento de una comisión fiscalizadora (Proyecto cit., art.
15), de un defensor del usuario (art. 16) y de una comisión de usuarios (art. 17).
Las CSPPE solo podrán transformarse en cooperativas, por aprobación unánime de los
presentes en la asamblea especial extraordinaria de socios y de las dos terceras partes de
los presentes en la asamblea especial extraordinaria de asociados. Las cooperativas que
surjan de esa transformación sólo podrán ser transformadas ulteriormente en una CSPPE.
Cualquier tipo societario podrá transformarse en CSPPE aunque estuviera prohibido por la
legislación específica. Además, se faculta al Poder Ejecutivo a transformar en CSPPE a
cualquier sociedad del estado, sociedad anónima con participación estatal mayoritaria,
sociedades de economía mixta, empresas del estado, las constituidas o que se constituyan
en el futuro por regímenes especiales que presten servicios públicos (Proyecto, art.
18).
Con el voto favorable de las asambleas de ambas clases, las CSPPE podrán integrarse en
cooperativas de grado superior para el cumplimiento de objetivos económicos, culturales o
sociales (Proyecto, art. 21).
Según el art. 22 del Proyecto subexamen, “las CSPPE se regirán por esta ley y por
la ley 20.705 y sus modificatorias (Ley de Sociedades del Estado) en
tanto sean compatibles con la presente y subsidiariamente por la ley 19.550 y sus
modificatorias en cuanto resulten compatibles con las dos indicadas en primer
término”.
Llama poderosamente la atención la omisión de referencia a la Ley 20.337, porque más
allá de los aspectos particulares, es evidente que por su estructura y funcionamiento las
CSPPE constituyen una forma especial del género cooperativo.
Además, las CSPPE solo pueden transformarse en cooperativas, y a su vez estas
cooperativas solo pueden volver a transformarse en CSPPE (Proyecto cit., art. 18). Por
otra parte, el art. 19 les impone la obligatoriedad de contar con el servicio de
auditoría externa previsto por el art. 81 de la Ley 20.337, además de estar sujetas a
una auditoría anual de la Auditoría General de la Nación.
Por último, el art. 23 del Proyecto analizado establece que “la presente ley tiene
carácter de orden público y entrará a regir sin necesidad de reglamentación alguna al
día siguiente de su publicación”.
Nuevamente, llama poderosamente la atención que se soslaye la recurrencia a la
reglamentación, cuando el articulado parece harto insuficiente para cubrir de antemano la
complejidad de las situaciones posibles.
En síntesis, entendemos que el Proyecto de la Diputada SESMA, que por otra parte se
encuentra próximo a perder estado parlamentario, pretende promover cierto grado de apoyo
económico del Estado para las cooperativas de servicios públicos, pero su aplicabilidad
concreta genera numerosas dudas, partiendo de la existencia y funcionamiento de 1237
cooperativas de servicios públicos (17), muchas de ellas multiactivas, constituidas por el
esfuerzo propio y la ayuda mutua de 1.466.349 cooperadores (18), como
así también por la ausencia de criterios aplicables para distribuir el apoyo económico
estatal que el Proyecto procura asignar.
Por otra parte, si existiera la voluntad política de apoyar económicamente a las
cooperativas de servicios públicos, el Estado podría efectuar aportes económicos en
forma de integración de cuotas sociales sin afectar la autonomía de las entidades,
según lo prevé el art. 19 de la Ley 20.337.
Para comenzar de algún modo, sería necesario que los poderes públicos establezcan
marcos regulatorios adecuados que permitan el razonable desenvolvimiento de las
cooperativas de servicios públicos existentes, sin afectar su equilibrio
económico-financiero ni su normal funcionamiento.
Proyecto de la Senadora
Curletti
La Senadora MIRIAN BELEN CURLETTI (UCR, Chaco), cuyo mandato venció el 9 de diciembre de
2007, presentó un Proyecto de reforma parcial de la Ley 20.337 (Exp. S-2342-07). Propone
establecer para las cooperativas un capital mínimo de $ 25.000, actualizable por el Poder
Ejecutivo cada vez que lo estime necesario.
A tal efecto, el Proyecto propone modificar el art. 2º inc. 2º de la Ley, cuya
redacción actual establece que las cooperativas “no ponen límite estatutario al
número de asociados ni al capital”, por la expresión “no ponen límite
estatutario al número de asociados”.
Al mismo tiempo, se intenta reformar el primer párrafo del art. 24 de la ley, cuya
redacción actual establece que “el capital se constituye por cuotas sociales
indivisibles y de igual valor”, proponiendo agregar la expresión “no podrá ser
inferior a $ 25.000.- (PESOS VEINTICINCO MIL); este monto podrá ser actualizado por el
Poder Ejecutivo cada vez que lo estime necesario”.
Para fundamentar su iniciativa, sostiene la legisladora que “la variabilidad del
capital ..... deberá ser suficiente para garantizar y dar seguridad a proveedores y/o
acreedores ..... y además, permita a las mismas desenvolverse con un adecuado
funcionamiento, dándole el respaldo necesario a las operaciones ....... lamentablemente,
esta solvencia ...... no se refleja en la realidad, muy por el contrario, la estructura
del capital cooperativo resulta frágil e inconsistente ...... por ...... ausencia legal
de pautas para establecer la cuantía mínima del capital cooperativo (cuestión
que el Proyecto analizado pretende resolver) y por el abuso e irresponsabilidad
de personas que pretenden desarrollar actividades a través de esta alternativa, sin el
adecuado respaldo económico”.
Teniendo en cuenta la diversidad de situaciones existentes en el universo cooperativo, la
fijación de un monto mínimo uniforme de capital podría ser solventada y quizás en
exceso por las cooperativas de servicios, pero en cambio podría acarrear inconvenientes a
las cooperativas de trabajo, donde la crónica insuficiencia de capital suele asumir
caracteres graves, especialmente en el caso de las entidades constituidas a partir de la
reactivación de empresas fallidas o cerradas, usualmente afectadas por diversos problemas
organizativos, jurídicos y económicos. (19)
Caracteres esenciales de las
cooperativas
Los caracteres esenciales de estas entidades aparecen definidos en el art. 2º de la Ley
20.337, según el cual “las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio
y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios, que reúnen los siguientes
caracteres:
1º Tienen capital variable y duración ilimitada;
2º No ponen límite estatutario al número de asociados ni al capital;
3º Conceden un solo voto a cada asociado, cualquiera sea el número de sus cuotas
sociales y no otorgan ventaja ni privilegio alguno a los iniciadores, fundadores y
consejeros, ni preferencia a parte alguna del capital;
4º Reconocen un interés limitado a las cuotas sociales, si el estatuto autoriza aplicar
excedentes a alguna retribución al capital;
5º Cuentan con un número mínimo de diez asociados, salvo las excepciones que
expresamente admitiera la autoridad de aplicación y lo previsto para las cooperativas de
grado superior;
6º Distribuyen los excedentes en proporción al uso de los servicios sociales, de
conformidad con las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo establecido por el
artículo 42 para las cooperativas o secciones de crédito;
7º No tienen como fin principal ni accesorio la propaganda de ideas políticas,
religiosas, de nacionalidad, región o raza, ni imponen condiciones de admisión
vinculadas con ellas;
8º Fomentan la educación cooperativa;
9º Prevén la integración cooperativa;
10. Prestan servicios a sus asociados y a no asociados en las condiciones que para este
último caso establezca la autoridad de aplicación y con sujeción a lo dispuesto en el
último párrafo del artículo 42;
11. Limitan la responsabilidad de los asociados al monto de las cuotas sociales
suscriptas;
12. Establecen la irrepartibilidad de las reservas sociales y el destino desinteresado del
sobrante patrimonial en casos de liquidación.
Son sujetos de derecho con el alcance fijado en esta ley”.
En opinión de CUESTA, la redacción de este artículo “debería ajustarse a la
definición, valores y principios emergentes de la formulación de las conclusiones del
Congreso de la ACI, celebrado en Manchester en el año 1995. Ello porque si bien la
redacción actual no difiere en lo sustancial de las aludidas formulaciones, resulta
insuficiente y es oportuno dentro de la reforma que planteamos, incluir la definición,
completar su caracterización con los valores cuya enumeración al igual que el séptimo
principio agregado a los seis anteriores, surgen del documento final del Congreso del
Centenario”. (20)
La propuesta es interesante, en la medida en que pueda ser expresada en el lenguaje
normativo propio de la ley.
Número mínimo de asociados
Según el art. 2º, inc. 5º de la Ley 20.337 las cooperativas “cuentan con un
número mínimo de diez asociados, salvo las excepciones que expresamente admitiera la
autoridad de aplicación y lo previsto para las cooperativas de grado superior”.
El comentario pertinente de la Exposición de Motivos de la ley expresa que “el
número mínimo de diez asociados se considera exigencia adecuada a las características
de las cooperativas, sin perjuicio de prever que, por vía de excepción, la autoridad de
aplicación autorice .... que se constituyan con menor número cuando las circunstancias
lo aconsejen. Se mitiga así el excesivo rigor que eventualmente podría alcanzar la
disposición frente a casos debidamente justificados cuya prudente apreciación será de
competencia del aludido órgano. En punto a las cooperativas de grado superior, la norma
del artículo 85 se hace cargo de la experiencia recogida en la materia, compatibilizando
las cambiantes exigencias de la integración cooperativa con un prudente resguardo de la
viabilidad de tales organizaciones”.
En tal sentido, en cuanto a cooperativas de grado superior, prevé el art. 85 de la Ley
20.337 que “por resolución de la asamblea, o del consejo de administración
ad-referendum de ella, pueden integrarse en cooperativas de grado superior para el
cumplimiento de objetivos económicos, culturales o sociales ..... Deben tener un mínimo
de siete asociadas ....”.
En materia de excepciones reglamentarias, la Resolución 302/1994 INAC autorizó la
formación de cooperativas de provisión de servicios para productores rurales con un
número mínimo de seis integrantes, en tanto la Resolución 324/1994 INAC autorizó la
constitución de cooperativas de trabajo con el mismo número mínimo de asociados.
La escueta redacción del art. 2º inc. 5º de la Ley 20.337 podría interpretarse como
una flexibilidad en ambos sentidos; es decir, que desde un punto de vista teórico el
INAES podría autorizar el funcionamiento de cooperativas con un número de integrantes
inferior o superior al mínimo general de diez asociados. Pero la interpretación
predominante se inclina hacia un mínimo menor, porque se entiende que la exigencia de
mayor número de asociados podría dificultar la formación de nuevas cooperativas.
Pero si se observa la realidad de las cooperativas de servicios se advierte
fácilmente que todas ellas cuentan con padrones numerosos. En el caso particular de las
cooperativas de servicios públicos, resultaría llamativa la hipótesis de una
cooperativa de este tipo con pocos asociados, porque induciría a pensar en una seudo
cooperativa.
Del mismo modo, en el caso de las cooperativas de servicio financiero (bancos cooperativos
y cajas de crédito cooperativas) la existencia de una entidad con pocos asociados hace
presumir la presencia de una entidad lucrativa, solapada tras el ropaje cooperativo.
En tal sentido, cabe recordar que el Anteproyecto de Ley de Cajas de Crédito Cooperativas
elaborado en 1964 por el Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos, proponía
constituir las cajas de crédito cooperativas con un mínimo de cien asociados.
Si tenemos en cuenta que la Comunicación “A” 4712 del Banco Central establece
para la constitución de cajas de crédito cooperativas en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires una exigencia mínima de $ 6.000.000.-, advertimos que diez asociados, aportando $
600.000 cada uno, podrían constituir una entidad de este tipo. En nuestra opinión no se
trataría en este supuesto de una genuina caja de crédito cooperativa, sino de una
entidad financiera lucrativa disfrazada con el ropaje cooperativo.
Las circunstancias descriptas nos llevan a reflexionar sobre la necesidad de establecer
para la constitución de cooperativas de servicios una cantidad significativamente
superior al número de diez asociados actualmente vigente, bien que escalonando
temporalmente la exigencia para evitar el bloqueo inicial de los proyectos.
Algunos datos de la experiencia internacional refuerzan esta hipótesis. Por ejemplo, en
Italia, si bien rige una exigencia mínima general de nueve asociados, para las
cooperativas de consumo se establece un mínimo de cincuenta miembros (21), en tanto la Ley de Cooperativas de Cataluña exige un mínimo de 600
asociados si realizan su actividad principal en Barcelona, de 300 en las otras ciudades de
la región autónoma con población superior a 20.000 habitantes, de 150 en las ciudades
que registren de 5.000 a 20.000 habitantes y de 75 asociados en las poblaciones con un
número menor de habitantes. (22)
Por su parte, expresa HAGEN que “a fin de respetar la libertad de asociación, se
deben limitar las restricciones a la cantidad de asociados de una cooperativa. La
viabilidad económica de las cooperativas con muy pocos asociados, es sin embargo, por lo
general precaria”. (23)
Bajo estas condiciones, “otorgarles personería jurídica podría estar en contra del
interés de sus posibles socios y acreedores. Esta es la razón por la cual la mayor parte
de la legislación exige tres, como cantidad mínima de asociados”. (24)
Las experiencias de un país “podrían requerir que se establezcan distintas
cantidades mínimas de asociados, de acuerdo al tipo de cooperativa. De este modo, la
cantidad podría ser mayor para las cooperativas de consumo que para las cooperativas de
producción, estando entre estas dos la cantidad mínima para las cooperativas de
servicios”. (25)
En cuanto a la cantidad máxima de asociados, señala el mismo autor que “en teoría,
el principio de puertas abiertas no autoriza restricción alguna respecto de la cantidad
de asociados. En la práctica, la cantidad de asociados debe ser compatible con el objeto
de la cooperativa en cuestión. De igual manera que con la cantidad mínima de asociados,
es difícil definir el máximo absoluto o los límites relativos para los distintos tipos
de cooperativas”. (26)
Se puede notar que “en general, los problemas aumentan con la cantidad de asociados.
Cuanto más asociados haya, más difícil será mantener una forma democrática de
administración; menos asociados se identifican mejor con su cooperativa. La
descentralización por medio de asambleas regionales y/o por secciones, combinadas con una
administración más efectiva, pueden compensar parte de las consecuencias negativas de
una gran cantidad de asociados, pero no los pueden hacer desaparecer. (27)
Los problemas “varían también con el tipo de cooperativa. Es así que el tamaño de
una cooperativa de consumo tiene poca influencia sobre el proceso de toma de decisiones,
mientras que la cantidad necesariamente alta en una cooperativa de ahorro y crédito exige
mecanismos de trabajo algo más complejos. Las cooperativas de producción probablemente
sufrirán si la cantidad de asociados supera ciertos límites. La cuestión deberá quedar
en manos de los asociados para su decisión, si fuese necesario. (28)
En tal sentido, la existencia y funcionamiento de entidades como el Banco Credicoop
Cooperativo Limitado, con comisiones de asociados actuando democrática y
participativamente en cada una de sus más de 230 casas, parece refutar las prevenciones
del autor citado. (29)
Uso del término cooperativa
Según el art. 3º de la Ley 20.337 “la denominación social debe incluir los
términos ´cooperativa´ y ´limitada´ o sus abreviaturas. / No pueden adoptar
denominaciones que induzcan a suponer un campo de operaciones distinto del previsto por el
estatuto o la existencia de un propósito contrario a la prohibición del artículo 2º
inciso 7º”.
Recordemos que el art. 2º inc. 7º de la ley establece que las cooperativas “no
tienen como fin principal ni accesorio la propaganda de ideas políticas, religiosas, de
nacionalidad, región o raza, ni imponen condiciones de admisión vinculadas con
ellas”.
Por su parte, el art. 1º de la Resolución 117/85 SAC determina que “las
cooperativas deberán incluir en su denominación social los términos ´cooperativa´ y
´limitada´, o sus abreviaturas, es decir, ´Coop.´ y ´Ltda.´, respectivamente, en
forma perfectamente legible, absteniéndose del uso de iniciales”.
Evidentemente, el legislador quiso reservar el uso del término “cooperativa”
exclusivamente para las entidades constituidas de conformidad con las prescripciones de la
Ley 20.337. No obstante esta razonable previsión, la heterogeneidad de nuestro
ordenamiento jurídico determina que además de las cooperativas formal y sustancialmente
constituidas en los términos previstos por la Ley 20.337, puedan existir entes de otra
naturaleza que utilicen para su identificación la denominación “cooperativa”.
Nos referimos, concretamente, a los entes constituidos en los términos previstos por el
art. 25, inc. a) de la Convención Colectiva de Trabajo 307/73, suscripto entre la
Asociación Argentina de Actores y la Asociación de Promotores Teatrales Argentinos,
según el cual “cuando se trate de cooperativas de teatro, el empresario no
permitirá el debut sin el aval de la Asociación Argentina de Actores acerca de la
constitución de la cooperativa, el que se efectiviza en la visación del correspondiente
contrato de cooperativa. Caso contrario, la empresa de sala será responsable de los
haberes de los beneficiarios de este convenio”.
Evidentemente, se trata en este caso de una forma asociativa especial, nacida al amparo de
una convención colectiva de trabajo, que más allá de ciertas similitudes, es
funcionalmente distinta de las cooperativas clásicas.
Pensamos que en aras de la generalización de la figura cooperativa, con obvio respeto de
las particularidades de cada caso, una eventual reforma de la Ley 20.337 podría
contemplar e incorporar la figura de la cooperativa de actores, con un criterio similar al
aplicado en el caso de las cooperativas escolares, debidamente reconocidas con sus
caracteres específicos por el art. 114 de esa ley.
En el ínterin, si en determinadas circunstancias se produjera una proliferación de esta
figura, podría resultar aconsejable identificar separadamente a las cooperativas
constituidas según la Ley 20.337 y a las cooperativas constituidas en los términos del
art. 25, inc. a) de la C.C.T. 307/73.
Acto cooperativo
Señalábamos recientemente que “la introducción del acto cooperativo en nuestra
legislación constituye uno de los grandes aportes de la Ley 20.337” (30). Según el art. 4º del mencionado cuerpo legal, “son actos
cooperativos los realizados entre las cooperativas y sus asociados y por aquellas entre
sí en el cumplimiento del objeto social y la consecución de los fines institucionales.
También lo son, respecto de las cooperativas, los actos jurídicos que con idéntica
finalidad realicen con otras personas”.
Vemos así que “a diferencia de su par brasileña, la legislación nacional otorga la
calificación de actos cooperativos a los realizados por las cooperativas entre sí,
aunque no se encuentren asociadas. Pero la diferencia más importante consiste en que
nuestra ley extiende también la calificación de actos cooperativos a aquellos que las
cooperativas realicen con terceros no asociados, aunque esta calificación es válida para
las cooperativas pero no para la contraparte”. (31)
Recordábamos entonces que “la extensión del acto cooperativo a las operaciones
realizadas con terceros no asociados a la cooperativa ha sido criticada, entre otros, por
ALTHAUS (32) y CUESTA (33) , en tanto ha sido defendida por CARR (34).
Recordábamos también que “PASTORINO ha señalado al respecto que ´la doctrina no
ha logrado una interpretación acabada de este precepto. No es fácil explicar cómo un
acto bilateral puede tener una naturaleza para una parte y otra distinta para la otra
parte. Las leyes pueden, y así lo hacen regular la realidad; pero no pueden inventarla´.
(35)
Señalábamos allí que “en nuestra opinión, la naturaleza específica de los actos
cooperativos corresponde a la rama a la que pertenece la cooperativa que los realiza. Si
recordamos que al elevar la Comisión de Códigos del Senado el informe de la que en
definitiva sería la primera y sabia Ley 11.388 de Cooperativas, recomendó continuar la
sanción de esa norma general con regulaciones específicas para cada rama de la
Cooperación, deberíamos concluir que la hipotética sanción de normas particulares para
cada rama cooperativa, implicaría regular las características particulares del acto
cooperativo para cada una de estas ramas; esto es, el acto cooperativo de consumo (de
bienes y servicios por parte de consumidores finales), el acto cooperativo de provisión
de bienes y servicios intermedios, el acto cooperativo de trabajo, etcétera”. (36)
Recordábamos entonces que “a modo de conclusión, señala REZZONICO que “la
teoría del acto cooperativo, nacida por la necesidad de encontrar una explicación
jurídica a una realidad económica diferenciada, puede terminar resultando un arma
efectiva para la defensa de la identidad cooperativa en la lucha contra su insensible
desnaturalización´”. (37)
Por su parte, en opinión de CUESTA el art. 4º de la Ley 20.337 “merece un ajuste,
estableciéndose claramente sus efectos y diferenciación con otros actos jurídicos,
facilitándose así afianzar el eje de la autonomía del derecho cooperativo que en los
hechos, a través de la supletoriedad de normas de otras ramas del derecho, cada vez se
asimilan más a actos jurídicos tales como los de comercio, adoptando la doctrina y
jurisprudencia relativas a ellos, a la vez que marginan el carácter axiológico del acto
jurídico propio del sistema cooperativo”. (38)
De este modo, CUESTA efectúa una exposición conceptual sobre el acto cooperativo, sin
entrar en la enunciación expresa de textos.
Trámite constitutivo
En relación con el trámite para la constitución de cooperativas, señala CUESTA que
“el procedimiento administrativo para el reconocimiento y autorización para
funcionar de nuevas cooperativas, ha ido variando por vía de reglamentaciones
administrativas. Atento a ello, debería ajustarse su redacción a fin de dar seguridad
jurídica a la vez que mayor agilidad en los trámites”. (39)
Entendemos que la autora se refiere a la Resolución 4069/05 del INAES, cuyo art. 1º
exige para la constitución de cooperativas, entre otros elementos, la presentación de
“copia del acta constitutiva, firmada por la totalidad de los administradores
titulares, con sus firmas certificadas”.
Debe entenderse que la mención del acta en singular, modifica, mediante una norma de
menor jerarquía, el art. 9º de la Ley 20.337, según el cual “tres copias del acta
de constitución firmadas por todos los consejeros y acompañadas de la constancia del
depósito en un banco oficial o cooperativo de la vigésima parte del capital suscripto
....”, lo que en nuestra opinión fundamenta el pedido de adecuación expresado por
CUESTA.
Libro “Registro de
asociados”
Según el art. 24 de la Ley 20.337 “el capital (de las cooperativas)
se constituye por cuotas sociales indivisibles y de igual valor. / Las cuotas sociales
deben constar en acciones representativas de una o más, que revisten el carácter de
nominativas. / Pueden transferirse solo entre asociados y con acuerdo del consejo de
administración en las condiciones que determine el estatuto”.
ALTHAUS censura la confusión conceptual entre acción y título representativo,
advirtiendo además que cuota social y acción son conceptos antinómicos. La acción,
propia de las sociedades de capital, se caracteriza por “su incorporación a un
título valor esencialmente negociable, correspondiendo los derechos emergentes de
aquella, al poseedor de éste”. (40)
Agrega el autor citado que “mal se compadece con esta calidad, el régimen de
transmisibilidad de las cuotas sociales fijado en la ley, circunscripto a quienes ya
revisten el carácter de asociados, y subordinado a la concurrencia de las condiciones
estatutariamente previstas y a la conformidad expresa del consejo de administración
(L.C., art. 24 in fine), Es, pues, doblemente criticable la terminología legal. Más
acertado, indudablemente, está el art. 120, inc. 3, al utilizar la denominación de
´certificados´ para referirse a tales títulos. (41)
En materia de integración de cuotas sociales, señala el art. 25 de la misma ley que
“las cuotas sociales deben integrarse al ser suscriptas, como mínimo de un cinco por
ciento (5%) y completarse la integración dentro del plazo de cinco (5) años de la
suscripción”.
En cuanto a las formalidades, determina el art. 26 de la ley que “el estatuto debe
establecer las formalidades de las acciones. Son esenciales las siguientes:
1º Denominación, domicilio, fecha y lugar de constitución;
2º Mención de la autorización para funcionar y de las inscripciones previstas por esta
ley;
3º Número y valor de las cuotas sociales que representan;
4º Número correlativo de orden y fecha de emisión;
5º Firma autógrafa del presidente, un consejero y el síndico.
El órgano local competente puede autorizar, en cada caso, el reemplazo de la firma
autógrafa por impresión que garantice la autenticidad de las acciones”.
En relación con los certificados de aportes (impropiamente denominados acciones por el
texto legal), expresa ALTHAUS que “su naturaleza no es otra, a nuestro juicio, que la
de un mero documento probatorio, cuya posesión no engendra derecho alguno, porque este
existe sin necesidad de aquel. La prueba de lo expuesto la da el relativo desuso en que ha
caído en nuestra práctica cooperativa: es frecuente que las cooperativas no lleguen a
emitir estos certificados o no los entreguen a sus asociados; si lo hacen, no cumplen en
los hechos ninguna función legitimante, desde que no se exige su presentación para tener
acceso a las asambleas, gozar de los servicios sociales o percibir el dividendo limitado,
y a veces ni siquiera para el reembolso de las cuotas sociales que supuestamente
´constan´ en él. Generalmente, las cooperativas suelen manejarse, con exclusividad, en
base a las constancias de su registro de asociados, y estos cuentan, como único
comprobante, con el recibo correspondiente a la integración de las cuotas”. (42)
Por nuestra parte, podemos agregar que el modo general de integración ulterior de las
cuotas sociales cooperativas por montos irregulares, en proporción al uso real o
potencial de los servicios sociales según lo previsto por el art. 27 de la ley, ha
profundizado la brecha entre ese modo de integración real y la posibilidad de
instrumentarlo mediante los certificados previstos por el referido art. 26.
Entendemos, en consecuencia, que podría resultar justificada la adecuación de los
artículos 24 y 26 de la Ley 20.337, previendo la emisión de un certificado institucional
que acredite la calidad de asociado y reservando a los recibos y demás comprobantes
emitidos por la cooperativa para respaldar las operaciones que realice, la función
probatoria de los aportes de cuotas sociales efectuados por los asociados.
Esta distinción entre la acreditación institucional de la calidad de asociado y la
probanza del aporte de cuotas sociales estaría en línea, además, con lo previsto en
materia de libros sociales por el art. 38 in fine de la Ley, según el cual “el
órgano local competente puede autorizar por resolución fundada, en cada caso, el empleo
de medios mecánicos y libros de hojas movibles en reemplazo o complemento de los
indicados”.
Aporte proporcional al uso
real o potencial de los servicios sociales
Según el art. 27 de la Ley 20.337 “el estatuto puede establecer un procedimiento
para la formación e incremento del capital en proporción con el uso real o potencial de
los servicios sociales”.
El comentario pertinente de la Exposición de Motivos, después de señalar las
limitaciones que la habitual falta de rentabilidad impone al crecimiento del capital
cooperativo, expresa que “parecería, pues, de toda lógica, que se hubiera previsto
un mecanismo de carácter imperativo orientado a establecer que la formación del capital
guarde una relación proporcional con el uso de los servicios sociales, sea este real o
potencial. Empero, luego de analizar el asunto en detalle se llegó a concluir que aunque
ello es deseable como desideratum, no parece conveniente establecerlo obligatoriamente en
la ley, toda vez que la cooperativa podría financiar sus operaciones a través de la
constitución de diferentes formas de pasivo, incluido el sistema de fondo rotativo a
cargo de los propios asociados en proporción a sus operaciones”
Por otra parte, el carácter potestativo de la redacción utilizada, al afirmar que
“el estatuto puede establecer un procedimiento”, lleva a preguntarse sobre el
procedimiento aplicable en caso de silencio estatutario.
En nuestra opinión, dado que la cuestión no aparece entre las materias taxativamente
reservadas a la asamblea por el art. 58 de la Ley 20.337, en caso de silencio del estatuto
la determinación detallada del procedimiento aplicable para la integración de cuotas
sociales será del resorte del consejo de administración, debiéndose respetar pautas de
equidad y razonabilidad para no incurrir, por ejemplo, en la hipótesis de exclusión
masiva de asociados que procura prevenir la Ley 25.027.
Esta ley, surgida de la iniciativa del entonces diputado Floreal Gorini, procura prevenir
la consumación de maniobras de exclusión masiva, efecto este que puede lograrse, por
ejemplo, aprobando una elevación desmesurada del valor de las cuotas sociales, que al no
poder ser afrontada por un número significativo de asociados implique su virtual
exclusión de la cooperativa.
En tal sentido, el art. 1º de la Ley 25.027 establece que “en ningún caso las
asambleas o los consejos de administración de las cooperativas podrán adoptar decisiones
que en forma directa o indirecta impliquen la pérdida de la condición de asociado para
un número superior al diez por ciento del padrón registrado al cierre del último
ejercicio social”, en tanto que según el art. 2º de la misma ley, “la
autoridad de aplicación de la Ley 20.337 dictará las normas reglamentarias pertinentes
para asegurar el cumplimento de las prescripciones de la presente ley”.
Hasta el momento, el INAES no ha dado cumplimiento al mandato encomendado.
Prenda y embargo de cuotas
sociales
Según el art. 34 de la Ley 20.337 “la constitución de prenda o embargo judicial no
afecta los derechos del asociado”.
Según el comentario pertinente de la Exposición de Motivos de la Ley “se deja
claramente establecido que la constitución de prenda o embargo judicial no afecta los
derechos del asociado, es de carácter personal y no está exclusivamente vinculada con la
tenencia de los certificados. Todo ello sin perjuicio de los otros efectos a que den lugar
las situaciones mencionadas. Obviamente, para el reembolso de las cuotas rigen las normas
de esta ley que caracterizan en forma especial el capital de las cooperativas”.
Probablemente, la norma debió haber establecido que la constitución de prenda o embargo
judicial no afecta los derechos políticos del asociado, porque los derechos económicos
podrían verse afectados en alguna medida, no obstante existir algunas restricciones en la
materia.
En tal sentido, ALTHAUS, después de analizar diversas alternativas para el caso de
embargo de cuotas sociales, concluye que “la situación del acreedor embargante de
cuotas sociales en la cooperativa, es notablemente menos favorecida que la imperante en
las sociedades comerciales, al no estarle consentido ni la obtención de su ejecución
forzada, ni el goce de un plazo cierto para cobrar por otra vía que a través de los
dividendos limitados y, en su caso, de los retornos”. (43)
Criterio de distribución de
excedentes
Al comentar los caracteres esenciales de las cooperativas, señalábamos que según el
art. 2º, inc. 6º de la Ley 20.337 ellas “distribuyen los excedentes en proporción
al uso de los servicios sociales, de conformidad con las disposiciones de esta ley, sin
perjuicio de lo establecido por el artículo 42 para las cooperativas o secciones de
crédito”.
A su vez, según el art. 42, ap. 5º, inc. d) de la ley “de los excedentes
repartibles se destinará ..... el resto para su distribución entre los asociados en
concepto de retorno ...... en las cooperativas o secciones de crédito, en proporción al
capital aportado o a los servicios utilizados, según establezca el estatuto.”
En tal sentido, el comentario pertinente de la Exposición de Motivos de la ley expresa
que “el apartado d) introduce una variación respecto de la Ley Nº 11.388 en materia
de cooperativas de crédito. Sin pretender enjuiciar y agotar los atendibles argumentos
que sostienen dos posiciones diversas: distribución en proporción al capital o en
proporción a los servicios utilizados, se ha optado por autorizar ambas bases de
prorrateo. El estatuto, como expresión de la voluntad social, determinará en cada caso
la forma de distribución en este tipo de cooperativas”.
Recordamos que el art. 2º, inc. 17º, ap. d) de la anterior Ley 11.388 establecía que
“solo podrán denominarse ´cooperativas´ las sociedades que además de ese título,
reúnan los caracteres siguientes ...... De las utilidades realizadas y líquidas de cada
ejercicio se destinará por lo menos el 5% al fondo de reserva y se distribuirá el 90%
entre los socios ...... en las cooperativas o secciones de crédito, en proporción al
capital”.
Vemos entonces que la ley vigente sustituyó el criterio único de retorno en proporción
al capital aportado (distinto del criterio general de retorno en proporción a los
servicios utilizados, conjuntamente aplicado por la ley anterior y por la actual para las
restantes cooperativas) por la opción bivalente (capital o servicios).
A esta altura de los acontecimientos y a la luz de las experiencias recogidas, nos
inclinamos por proponer la generalización del criterio de distribución en proporción a
los servicios utilizados para las cooperativas de todas las ramas, incluso las de
crédito. Ello así, porque en nuestra opinión la distribución de retornos en
proporción al capital aportado favorece a los asociados “inversores” (que solo
pueden encontrar rentabilidad significativa en caso de efectuar aportes importantes),
desnaturalizando así el carácter de servicio que deben revestir todas las cooperativas,
incluso las de crédito.
El carácter servicial de las cooperativas solo puede asegurarse con la distribución de
retornos en proporción a los servicios utilizados (en el caso, los servicios
crediticios). Tal como señalábamos anteriormente, en el caso de las cooperativas de
servicio financiero (bancos cooperativos y cajas de crédito cooperativas) la existencia
de una entidad con pocos asociados hace presumir la presencia de una entidad lucrativa,
solapada tras el ropaje cooperativo.
En atención a los elementos expuestos, proponemos reformar el art. 42, ap. 5º, inc. d)
de la Ley 20.337, asignándole la siguiente redacción: “En las cooperativas o
secciones de crédito, en proporción a los servicios utilizados”.
De este modo, quedaría consagrado para las cooperativas de todas las ramas el criterio
único de distribución de excedentes en proporción a los servicios utilizados por cada
asociado.
Fondo de acción asistencial
y laboral o para estímulo del personal
Según el art. 42, inciso 2º de la Ley 20.337 el cinco por ciento de los excedentes
repartibles debe destinarse “al fondo de acción asistencial o laboral o para
estímulo del personal”.
En tal sentido, señala CUESTA que “al igual que el fondo de educación y
capacitación cooperativa, el 5% de los excedentes destinado al fondo asistencial y
laboral, debe tener plazo de aplicación. La reglamentación respectiva, deberá indicar
los distintos conceptos dentro del aspecto general del fondo, a fin de que ello no choque
con modalidades propias de otras ramas del derecho (44)”,
esto último, en obvia referencia al
Según la Resolución 177/83 del INAC, los recursos del referido fondo deben ser
necesariamente aplicados en el transcurso del ejercicio siguiente a aquel en el que fueron
generados. Hubiera sido preferible que el plazo de aplicación estuviera establecido en la
ley, en forma similar a lo previsto para el fondo de educación y capacitación
cooperativas, dejando a la reglamentación la definición de los destinos admitidos para
ello, en forma similar a la determinación de los destinos del fondo de educación y
capacitación cooperativas que regula la Resolución 577/84 de la SAC.
Asambleas de distrito y
asamblea general de delegados
Prevé el art. 50 de la Ley 20.337 que “cuando el número de asociados pase de cinco
mil, la asamblea será constituida por delegados elegidos en asambleas electorales de
distrito en las condiciones que determinen el estatuto y el reglamento. Puede establecerse
la división de los distritos en secciones a fin de facilitar el ejercicio de los derechos
electorales a los asociados”.
Continúa señalando el art. 50 que “las asambleas electorales de distrito se
realizarán al solo efecto de elegir delegados por simple mayoría de votos. El cargo se
considerará vigente hasta la próxima asamblea ordinaria, salvo que el estatuto lo limite
a menor tiempo”.
Señala también el art. 50 que “igual procedimiento puede adoptar el estatuto,
aunque el número de asociados sea inferior al indicado, para la representación de los
domiciliados o residentes en lugares distantes del de la asamblea, sobre la base de un
régimen de igualdad para todos los distritos”.
Cabe recordar que la antecedente Ley 11.388 imponía el funcionamiento de las asambleas de
distrito cuando la entidad superara la cantidad de diez mil asociados, cantidad esta que
la ley actual reduce a la mitad.
Según ALTHAUS, “encontramos criticable la disminución del límite que torna
imperativa la realización de este tipo de asambleas, que recurriendo a un símil
político, podríamos decir realizadoras de una democracia indirecta dentro de la
cooperativa. Si bien es difícilmente concebible la realización de una asamblea con
participación efectiva de más de cinco mil asociados, debió tenerse en cuenta, con
criterio realista, el fenómeno del creciente ausentismo en las asambleas, en cuya virtud,
en los hechos, solo concurre una mínima proporción de los asociados activos. Ello torna
injustificada la reforma, máxime frente a los inconvenientes prácticos, riesgos y
restricciones a los derechos de los asociados, que comporta este régimen. En nuestra
opinión, debió mantenerse el límite de diez mil asociados que establecía la ley 11.388
(íbid., art. 2, inc. 21), sin perjuicio de facultar a la cooperativa a establecerla
estatutariamente, cuando sus peculiares circunstancias así lo aconsejaren” (45).
En este aspecto, la ley vigente “ciñe el cometido de las asambleas de distrito, al
puramente electoral. Desde luego, ello tiende a dar una mayor libertad de acción a los
delegados, que no quedan vinculados a instrucciones precisas que acaso resulten
inadecuadas, a la luz de la deliberación general. Pero eso mismo entraña un peligro,
agravado por la duración del cargo, en principio y salvo limitación estatutaria, hasta
la próxima asamblea ordinaria, con la consiguiente posibilidad de intervenir los
delegados elegidos con vistas a un determinado acuerdo, en cuantas asambleas
extraordinarias se convoquen en el ínterin, de los más diversos contenidos posibles, con
lo que su elección entraña, figuradamente, una firma en blanco respecto de las
decisiones a adoptar por vía asamblearia durante el dilatado lapso de un ejercicio. El
criterio seguido es, naturalmente, materia de política legislativa, pero entendemos que
debió combinarse con la restricción de la vigencia del cargo a la asamblea que motivó
la elección de delegados, a fin de posibilitar, cuanto menos, una nueva consulta
electoral directa a los asociados, en caso de celebrarse una nueva asamblea con diverso
orden del día. Este resultado puede lograrse, no obstante, a través de una expresa
previsión estatutaria en tal sentido” (46).
En los últimos años han surgido desde el sector de las cooperativas de servicios
públicos reclamos contra los inconvenientes que la persistencia de un clima electoral
casi permanente provocaría sobre la gestión social, que se remediarían extendiendo la
duración de los cargos y disminuyendo la frecuencia de realización de las asambleas. Se
ubicaban en esa dirección los proyectos de los diputados GIUBERGIA (47) y MARCONETTO (48).
En coincidencia con esta postura, señala el Documento Final del Congreso Argentino de la
Cooperación en su edición 2004 que “en las cooperativas que realizan sus asambleas
mediante delegados elegidos en asambleas de distrito, los procesos electorales anuales
obligan a la entidad a dispensar muchos esfuerzos y recursos para elegir los delegados que
integren la asamblea. Por ello se propicia conjugar el principio de representación
electiva y necesaria que contiene la ley con el establecimiento de una secuencia electoral
que no afecte el funcionamiento del ente y a la par facilite un mayor conocimiento del
quehacer de la cooperativa por parte de los delegados, consejeros y síndicos que
conforman las asambleas. Para concretarlo, se propicia una reforma de la ley 20.337 que
extienda a dos ejercicios el mandato de los delegados y a cuatro años el máximo previsto
para la duración de los cargos de consejeros y síndicos” (49).
Finalmente, expresa CUESTA que “esta es una disposición que, no obstante el
propósito del legislador, que entendemos no ha sido otro que asegurar la participación
de los asociados en el caso enumerado en la norma, la aplicación obligatoria de esta
disposición a cooperativas que superen cinco mil asociados, ha resultado en la práctica
un procedimiento perturbador del funcionamiento de la cooperativa como empresa, a punto
tal que la politización de los procedimientos, ha redundado en una desvirtuación del
proceso democrático. Entendemos que como paliativo a estos aspectos, podría sustituirse
el carácter obligatorio de la realización de asambleas electorales de distrito, por la
facultad de hacerlas u otra solución surgida de una amplia discusión entre quienes
tengan la responsabilidad de redactar el anteproyecto de reforma” (50).
La persistencia de un clima de asamblea permanente puede afectar el funcionamiento
operativo de la entidad, pero entendemos que la solución a este problema debería
buscarse estimulando la participación orgánica del mayor número de asociados
comprometidos, para desarrollar trabajo institucional en comisiones colaboradoras del
consejo de administración, sin inmiscuirse en el funcionamiento operativo.
Revocación de mandatos
“ad nutum”
En relación con la revocación ad-nutum del mandato de consejeros y síndicos prevista
por el art. 59 de la Ley 20.337, expresa CUESTA que “la inestabilidad que genera esta
disposición en la continuidad de la administración y la fiscalización interna, genera
falta de confianza a la hora de decidir la formalización de contratos con otras
instituciones ajenas al campo cooperativo, y aún dentro de él. Opinamos que tal
situación se superaría exigiendo una mayoría especial para adoptar la decisión de
remoción, lo que no obstaría al juego de la democracia” (51).
Sobre este tema, expresa el Documento Final del CAC 2004 que “también se estima
necesaria una reforma del régimen previsto en la ley para la remoción de los consejeros
y síndicos por resolución de la asamblea, requiriendo siempre causa fundada, y el voto
afirmativo de no menos de dos tercios de los asociados o delegados presentes cuando la
remoción no haya figurado en el orden día de la asamblea” (52).
Prohibiciones e
incompatibilidades
Sobre este tema sostiene CUESTA que “las incapacidades, inhabilidades e
incompatibilidades, deben ajustarse a la legislación vigente” (53). La frase parecería encerrar una tautología, ya que los conceptos
enunciados en el art. 64 de la Ley 20.337 constituyen precisamente la legislación vigente
en la materia.
Responsabilidad de
consejeros y síndicos
En relación con las disposiciones de los arts. 74 y 80 de la Ley 20.337, afirma CUESTA
que “debería mejorarse el tratamiento de la responsabilidad de los consejeros o la
eximición de ella, y las normas concordantes atinentes a la sindicatura, conteniendo así
un sistema que no precise de la aplicación supletoria de disposiciones de las sociedades
comerciales” (54).
Funciones de la sindicatura
Acerca de las funciones de la sindicatura, que el art. 79 de la Ley 20.337 denomina
“atribuciones” y que según ALTHAUS deben ser interpretadas como
“atribuciones y deberes” (55), sostiene CUESTA que “la función del síndico no
debe consistir solo en facultades. La importancia de la función de la fiscalización
interna, justifica que la enumeración de la norma aludida sea precedida por la expresión
´deberes y facultades´ (56)”
Cooperativas prestadoras de
servicios públicos
En esta materia recordamos que el art. 104 de la Ley 20.337 establece que “las
cooperativas que tengan a su cargo concesiones de servicios públicos, o permisos que
signifiquen autorización exclusiva o preferencial, podrán ser fiscalizadas por la
autoridad respectiva. Esta fiscalización se limitará a vigilar el cumplimiento de las
condiciones de la concesión o el permiso y de las obligaciones estipuladas en favor del
público. Los fiscalizadores podrán asistir a las reuniones del consejo de
administración y a las asambleas y hacer constar en acta sus observaciones, debiendo
informar a la autoridad respectiva sobre cualquier falta que advirtieran. Deben ejercer
sus funciones cuidando de no entorpecer la regularidad de la administración y de los
servicios sociales”.
En tal sentido, el extraordinario desarrollo alcanzado en los últimos tiempos por las
cooperativas de servicios públicos, que cubre una gama cuantitativa y cualitativamente
creciente de prestaciones, ha generado un conjunto de problemas normativos exhaustivamente
analizados por CRACOGNA (57), partiendo de la definición del marco jurídico propio,
la naturaleza de la concesión, la condición jurídica de estas cooperativas, la
superposición de controles, el carácter voluntario de la asociación en las
cooperativas, el impacto negativo de la prestación de servicios a no asociados (que nos
llevara a postular el regreso a la mutualidad estricta) (58), los
derechos del consumidor, la capitalización o más bien su insuficiencia crónica, los
aspectos políticos, la diversidad de servicios prestados, la asociación con el Estado y
las políticas aplicadas en materia de servicios públicos.
En cuanto a la presencia y participación de los representantes del Estado en las
cooperativas de este tipo, según CUESTA “nos parece que la concurrencia a reuniones
del consejo de administración o de la asamblea de los organismos concedentes debe
limitarse solo al punto o puntos del orden del día referidos al cumplimiento de las
condiciones de la concesión que fundamentalmente cubren la calidad, regularidad y el
carácter general del servicio. Sin embargo, entendemos que siendo los asociados una
mayoría cercana a la totalidad de los usuarios, debería buscarse una fórmula que
asimismo deje claramente establecido que la generalidad en el uso de los servicios, no
implica que se trata de actividades monopólicas. El término monopolio en el sentido de
las empresas lucrativas, implica la posibilidad de abuso del dueño hacia los usuarios del
servicio. En el caso de las cooperativas donde los dueños son los propios usuarios, nunca
se producirá un abuso en el precio, ya que ellos mismos son los que usan el
servicio” (59).
También señala CUESTA que “la confusión de papeles, respecto de las cooperativas
de servicios públicos cuando el poder concedente es también asociado a ellas, en los
casos de sujetos de derecho público, estamentos gubernamentales de cualquier nivel, y, en
general de entes públicos que tienen competencia para otorgar concesiones” (según
lo previsto por los arts. 19 y 20 de la Ley 20.337), “genera problemas que resultan
tanto más graves, cuando el concedente interviene en la administración y la
fiscalización privada de la concesionaria asumiendo simultáneamente los dos roles, con
preeminencia de su competencia como ente público”, lo que “hace indispensable
un ajuste que además de observar la normativa inherente a la prestación, respete el
carácter de persona de derecho privado de la cooperativa. Debe pues asegurarse la
independencia de la concesionaria, y el respeto de la competencia del ente público” (60).
Conclusiones
El presente trabajo complementa los comentarios recientemente expuestos en relación con
los temas que podrían ser analizados en una probable reforma de la Ley 20.337 (61).
La enumeración es simplemente enunciativa y cabe reiterar una vez más que los problemas
más graves y acuciantes que afrontan las cooperativas no derivan de esta ley, sino de
otros marcos normativos que no reconocen la naturaleza de entidades solidarias, no
lucrativas, integrantes del campo de la Economía Social, investida por estas entidades.
En la modificación de estos cuerpos normativos está comprometido el esfuerzo del
conjunto de los cooperadores. |
