| Autor: Dr. CP
y LE Aarón Gleizer |
|
| Asesor normativo IMFC. |
|
|
| El proyecto de
reforma de la Ley 20.337 presentado por el Diputado Pablo G. Tonelli tiende a concentrar
en el órgano local competente el poder de policía sobre las cooperativas, soslayando
así añejas críticas de índole constitucional. |
Ha tomado estado
parlamentario un Proyecto de reforma de la Ley 20.337 (Expediente 4968-D-07; Boletín de
Asuntos Entrados Nº 33; Trámite Parlamentario Nº 142), de la autoría del Diputado
(mandato cumplido) Pablo G. Tonelli (PRO, Provincia Buenos Aires).
En lo sustancial, el Proyecto concentra en el órgano local competente de cada
jurisdicción –que aparece mencionado también en el texto como autoridad local de
aplicación- el poder de policía sobre las cooperativas, tendiendo así a soslayar
críticas de raíz constitucional que se arrastran desde el momento de sanción de la Ley
20.337.
Cabe señalar que “el tema de la fiscalización pública fue debatido en las sesiones
del CAC 1983 y CAC 1989. La diversidad de posiciones expuestas impidió que pudiera ser
sintetizado en los respectivos documentos finales” (1).
En otro orden de cosas, el Proyecto tiende a reducir la jerarquía y las funciones del
Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, retomando así una tendencia
manifestada durante las dictaduras y también bajo el menemismo, dirigida a degradar la
calificación del organismo con responsabilidad nacional en la fijación y aplicación de
la política cooperativa.
El Proyecto priva también al INAES de las facultades de reglamentación que actualmente
le otorga el art. 106, inc. 8º de la Ley 20.337, que no son transferidas a organismo
alguno y por ende son reintegradas al Poder Ejecutivo Nacional, a tenor de lo previsto por
el art. 99, inc. 2º, de la Constitución Nacional, según el cual el presidente de la
Nación “expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la
ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias”.
Recordamos, por otra parte, que “la fiscalización pública de las cooperativas
incumbió inicialmente, en el ámbito nacional, a la Inspección General de Justicia
(decreto reglamentario del 27 de abril de 1923, art 2º, inc. a)” (2).
El art. 10 de la Ley 11.388 establecía que “el Ministerio de Agricultura tendrá a
su cargo el control público de las sociedades cooperativas” y “en su mérito,
el decreto reglamentario del 10 de febrero de 1927 creó en la Dirección General de
Economía Rural y Estadística perteneciente a dicho ministerio, una sección denominada Registro,
Inspección y Fomento de Cooperativas” (3).
Esa repartición “fue luego elevada a la jerarquía de Dirección Nacional de
Cooperativas, y pasó a depender del Ministerio de Industria y Comercio de la Nación (Ley
13.529, art. 23, inc. 9)” (4).
En el año 1971 “por decreto-ley 19.219/71, se creó el Instituto Nacional de Acción
Cooperativa, como organismo descentralizado del Ministerio de Bienestar Social de la
Nación, ..... conducido por un directorio de cuatro miembros, ....... que contaba además
con un consejo consultivo honorario” integrado por representantes de diversos
ministerios y de las confederaciones COOPERA (hoy COOPERAR) y CONINAGRO (5).
En oportunidad de restablecerse, a fines de 1983, el funcionamiento institucional de
nuestro país, “se dictó el Decreto 15/83, por el cual se creaba la Secretaría de
Acción Cooperativa en el ámbito del Ministerio de Economía de la Nación, organismo al
que se le atribuye, por Decreto 345/83, la competencia que en materia cooperativa era
ejercida hasta entonces por el Instituto Nacional de Acción Cooperativa, dependiente del
Ministerio de Bienestar Social, conforme al decreto de su creación citado, Nº
19.219/71” (6).
A poco de asumir el gobierno menemista, se suprimió la Secretaría de Acción
Cooperativa, trasladando sus funciones a una dependencia subalterna del Ministerio del
Interior. La enérgica reacción del Movimiento Cooperativo condujo al restablecimiento
del Instituto Nacional de Acción Cooperativa.
Por Decreto de Necesidad y Urgencia 420/96 se creó el Instituto Nacional de Acción
Cooperativa y Mutual (INACyM), que unificó las funciones del Instituto Nacional de
Acción Cooperativa (INAC) y del Instituto Nacional de Acción Mutual (INAM).
Finalmente, mediante Decreto de Necesidad y Urgencia 721/2000 el INACyM fue transformado
en Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, denominación que sustenta
actualmente, y que como puede advertirse, suprimió el vocablo cooperativa de la
denominación que durante siete décadas ostentaran los diversos organismos responsables
de la fiscalización pública de las cooperativas.
En coincidencia cronológica con la presentación del Proyecto Tonelli pero con sentido
totalmente contrario, mediante Decreto 306/2008 el Poder Ejecutivo Nacional, además de
efectuar determinadas designaciones, establece en su art. 3º que el presidente del
Directorio del INAES tendrá rango y jerarquía de secretario de Estado, en tanto que los
vocales del Directorio del mismo organismo tendrán rango y jerarquía de subsecretario de
Estado.
Pasaremos ahora a considerar el Proyecto Tonelli en particular. El art. 1º propone
modificar el art. 9º de la Ley 20.337, el que quedaría redactado del siguiente modo:
“Tres copias del acta de constitución firmadas por todos los consejeros y
acompañadas de la constancia del depósito en un banco oficial o cooperativo de la
vigésima parte del capital suscripto deben ser presentadas a la autoridad local de
aplicación”. En la redacción vigente, las tres copias deben ser presentadas a la
autoridad de aplicación o al órgano local competente, el cual las remitirá a la
autoridad de aplicación dentro de los treinta días.
Continúa señalando la versión reformada del art. 9 que “dentro de los sesenta
días de recibida la documentación, si no hubiera observaciones, o de igual plazo una vez
satisfechas estas, la autoridad local de aplicación autorizará a funcionar e inscribirá
a la cooperativa, hecho lo cual remitirá testimonios certificados a la autoridad nacional
de aplicación y otorgará igual constancia a aquella”. En la versión vigente, es la
autoridad (nacional) de aplicación quien autoriza e inscribe a la cooperativa, debiendo
remitir los testimonios al órgano local competente.
La reforma suprime la exigencia de ratificación o autentificación de firmas ante la
autoridad (nacional) de aplicación.
Se propone también modificar el art. 12 de la Ley 20.337, para el cual se propicia la
siguiente redacción: “Para la vigencia de las modificaciones estatutarias se
requiere su aprobación por la autoridad local de aplicación y la inscripción en el
registro de esta. A tal efecto, se seguirá en lo pertinente, el trámite establecido en
el artículo 9”.
El Proyecto modifica también el art. 16 de la Ley 20.337, el que quedaría redactado del
siguiente modo: “Las decisiones de la autoridad local de aplicación relacionadas con
la autorización para funcionar, modificaciones estatutarias y reglamentos, son
recurribles administrativa y judicialmente conforme los procedimientos fijados en cada
jurisdicción”.
La reforma propone agregar al texto vigente la aclaración de que los recursos se
tramitarán según los procedimientos vigentes en cada jurisdicción.
El Proyecto propone reformar también el texto del art. 99 de la Ley de Cooperativas,
estableciendo que “la fiscalización pública está a cargo de la autoridad local de
aplicación”, agregando luego que “la fiscalización prevista en esta ley es sin
perjuicio de la que establezcan regímenes especiales para determinadas actividades”.
Según el art. 99 del texto vigente, “la fiscalización pública está a cargo de la
autoridad de aplicación, que la ejercerá por sí a o a través de convenio con el
órgano local competente”.
El art. 2º del Proyecto Tonelli propicia sustituir el último párrafo del art. 101 de la
Ley 20.337, el que quedaría redactado de la siguiente manera: “El importe de las
multas ingresará al Fisco de las Provincias o al organismo recaudatorio de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, según el domicilio de la cooperativa multada. Lo recaudado
tendrá por destino la promoción del cooperativismo”.
Recordamos que en el texto vigente, “el importe de las multas ingresará a los
recursos del organismo instituido en el Capítulo XII (el actual INAES) o
del Fisco Provincial, según el domicilio de la cooperativa, con destino a promoción del
cooperativismo”.
El art. 3º del Proyecto Tonelli propicia reformar sustancialmente la estructura y
funciones del INAES, a cuyo efecto modifica todos los artículos que integran el capítulo
XII de la Ley de Cooperativas.
En tal sentido, se propicia la siguiente redacción para el art. 105 de la Ley 20.337:
“El Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) es la autoridad
nacional de aplicación del régimen legal de las cooperativas y tiene por fin principal
concurrir a su promoción y desarrollo. / Funcionará como organismo descentralizado del
Ministerio de Desarrollo Social, con ámbito de actuación nacional, de conformidad con
los términos de esta ley”.
El Proyecto propicia modificar también el art. 106 de la Ley 20.337, el que quedaría
redactado del siguiente modo: “Sin perjuicio de otras atribuciones que le pudiesen
corresponder, a los fines de esta ley (el INAES) ejerce las siguientes
funciones:
1º- Asistir y asesorar técnicamente a las cooperativas y a las
instituciones públicas y privadas en general, en los aspectos económico, social,
jurídico, educativo, organizativo, financiero y contable, vinculados con la materia de su
competencia;
2º- Apoyar económica y financieramente a las cooperativas y a
las instituciones culturales que realicen actividades afines, por vía de préstamos de
fomento o subsidios, y ejercer el control pertinente en relación con los apoyos
acordados;
3º- Gestionar ante los organismos públicos de cualquier
jurisdicción y ante las organizaciones representativas del movimiento cooperativo y
centros de estudio, investigación y difusión, la adopción de medidas y la formulación
de planes y programas que sirvan a los fines de esta ley, a cuyo efecto podrá celebrar
acuerdos;
4º- Promover el perfeccionamiento de la legislación sobre
cooperativas;
5º- Realizar estudios e investigaciones de carácter jurídico,
económico, social, organizativo y contable sobre la materia de su competencia,
organizando cursos, conferencias y publicaciones y colaborando con otros organismos
públicos y privados;
6º- Establecer un servicio estadístico y de información para
y sobre el movimiento cooperativo”.
En comparación con el texto vigente, advertimos que se suprime el inciso 1º (Autorizar a
funcionar a las cooperativas en todo el territorio de la Nación, llevando el registro
correspondiente), el inciso 2º (Ejercer con el mismo alcance la fiscalización pública,
por sí o a través de convenio con el órgano local competente conforme con el artículo
99”, y el inciso 8º (Dictar reglamentos sobre la materia de su competencia y
proponer al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Bienestar Social, la sanción de
las normas que por su naturaleza excedan sus facultades).
ALTHAUS señala que la potestad reglamentaria conferida al actual INAES “es muy
amplia, y comprende asuntos tan trascendentes como lo relativo a la forma de
confeccionarse los balances y estados contables anexos (L.C., art. 39), la prestación de
servicios a no asociados (L.C., art. 2, inc. 10), el revalúo de activos (L.C. art. 45),
etc.” (7).
De este modo, el Proyecto Tonelli intenta despojar al INAES de la potestad reglamentaria
que detenta, pretendiendo retrotraer la situación al estado de cosas existente al tiempo
de dictarse el Decreto Reglamentario de la Ley 11.388 (10 de febrero de 1927).
Por otra parte, el Proyecto crea una situación asimétrica respecto de cooperativas y
mutuales, ya que suprime las facultades reglamentarias del INAES hacia las primeras, pero
las mantiene en relación con las segundas.
En comparación con la redacción actual del mismo artículo, advertimos que al margen de
la actualización terminológica, el INAES es despojado, no solo de las facultades propias
de la fiscalización pública de las cooperativas (concentradas en el órgano local
competente o autoridad local de aplicación de cada jurisdicción), sino también de las
facultades reglamentarias, donde habrá que determinar cuáles, por su alcance procesal,
son transferidas al órgano local competente de cada jurisdicción y cuáles deberán ser
asumidas por el Poder Ejecutivo Nacional en su carácter constitucional de colegislador,
mediante el dictado de normas reglamentarias (art. 99, inc. 2º, Constitución Nacional).
Se advierte entonces que si bien la nueva redacción del art. 105 de la Ley 20.337
mantiene la calificación del INAES como autoridad nacional de aplicación de la ley, se
trata de una autoridad disminuida por la pérdida, no solo de las facultades de
fiscalización, sino también de las de reglamentación.
Persistiendo en el propósito de degradar funcionalmente al INAES, el Proyecto Tonelli
propicia modificar el art. 107 de la Ley 20.337, el que quedaría redactado del siguiente
modo: “Prestará (el INAES) especial apoyo técnico a los sectores menos
desarrollados del movimiento cooperativo, considerando prioritariamente las limitaciones
socioeconómicas de los asociados, las necesidades regionales a que respondan los
proyectos cooperativos y la gravitación sectorial de estos”.
En comparación con el texto vigente, advertimos que se propone suprimir nada menos que el
suministro de apoyo financiero.
En la versión vigente, el art. 108 de la Ley 20.337 regula el funcionamiento interno del
INAES. El Proyecto Tonelli propone atribuirle la siguiente redacción: “La
reglamentación determinará la composición, estructura y recursos con los que contará
el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), debiendo privilegiar la
estructura actualmente vigente conforme se establece en los decretos 420/96, 1288/98,
721/2000 y demás normas concordantes”.
Creemos que no resultará fácil para el responsable de la reglamentación,
“privilegiar” justamente lo que se quiere destruir; esto es, la jerarquía,
funciones y representación material y simbólica del órgano de máximo nivel,
responsable de la fijación de las políticas cooperativas en el seno del Poder Ejecutivo
Nacional, que el Proyecto Tonelli pretende degradar a la categoría de organismo
burocrático y secundario.
En concordancia con los propósitos señalados, el Proyecto propicia derogar los
artículos 109 (composición del directorio del INAC –hoy INAES-), 110 (facultades
del presidente del actual INAES), 111 (Consejo Consultivo Honorario), 112 (ídem) y 113
(recursos del INAES); todos ellos de la Ley 20.337.
Por su parte, el art. 4º del Proyecto Tonelli propicia modificar “el art. 117 de la
ley 20.337, el que quedará redactado de la siguiente manera: Art. 117.- El órgano local
competente o autoridad local de aplicación, será el que las provincias o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires establezcan para entender en materia cooperativa en sus
respectivas jurisdicciones”.
En el texto vigente, el art. 117 establece que “el órgano local competente a que
alude esta ley es el que cada provincia establezca para entender en materia cooperativa en
su respectiva jurisdicción”.
A efectos de cubrir la transición, prevé el art. 5º del Proyecto Tonelli que “la
autoridad nacional de aplicación continuará ejerciendo las facultades de fiscalización
y contralor público hasta tanto las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
determinen sus respectivas autoridades locales de aplicación”.
En la práctica, a través de la legislación local las provincias han ido constituyendo
el órgano local competente de cada jurisdicción, con excepción de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, que hasta el momento no ha resuelto la situación creada por el
otorgamiento constitucional de su autonomía.
Por último, el art. 6º del Proyecto Tonelli determina que “la presente ley deberá
ser reglamentada dentro de los 90 días de ser sancionada y comenzará a regir a los 180
días de dictada la reglamentación pertinente”.
Obviamente, la reglamentación de esta ley, en caso de ser aprobada, quedaría a cargo del
Poder Ejecutivo Nacional, porque como señaláramos antes, la degradación propuesta para
el INAES retornaría la situación al estado de cosas existente al tiempo de sanción de
la Ley 11.388, que condujo al dictado del recordado decreto reglamentario del 10 de
febrero de 1927.Conclusiones
El Proyecto de reforma de la Ley 20.337 presentado por el Diputado (mandato cumplido)
Pablo G. Tonelli propicia transferir al órgano local competente de cada jurisdicción
(rebautizado como autoridad local de aplicación de la Ley de Cooperativas), las
facultades inherentes a la fiscalización pública de esas entidades, actualmente
reconocidas al INAES, acerca de lo cual se han registrado planteos desde el momento mismo
de sanción de la Ley 20.337, fundados en la cláusula constitucional de reserva a las
provincias del ejercicio del poder de policía.
El Proyecto pretende despojar también al INAES de las facultades de reglamentación de la
Ley de Cooperativas, y aún cuando mantiene la designación formal de ese organismo como
autoridad nacional de aplicación de la ley, impulsa en los hechos la pérdida de
gravitación política y la degradación sustancial del mismo, al proponer la supresión
de su Directorio y del Consejo Consultivo Honorario, reduciéndolo a la condición de
organismo burocrático y subalterno.
A todo evento, es oportuno recordar que mantiene vigencia en el seno del Movimiento
Cooperativo la idea de someter las cuestiones relacionadas con la probable reforma de la
Ley de Cooperativas a un debate meduloso y profundo, desarrollado en las instancias
orgánicas del movimiento, principalmente en el ámbito de un futuro Congreso Argentino de
la Cooperación. |
|
|
•
Publicado en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 191, pág. 116.
(1) Cfr. GLEIZER, Aarón, “Reforma parcial de la ley de
cooperativas”, en Revista del Instituto de la Cooperación, Nº 177/2007, pág. 186.
(2) Cfr. ALTHAUS, Alfredo, “Tratado de Derecho Cooperativo”,
Zeus Editora, Rosario, 1974.
(3) (4) (5) Ibid.
(6) Cfr. CUESTA, Elsa, “Derecho cooperativo”, tomo 2, pág.
703, ed. Ábaco, Bs. Aires, 1989.
(7) Cfr. ALTHAUS, op. cit., pág, 586 y sig. |
|
