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A
pesar de los numerosos proyectos tratados por el
Parlamento desde 1983, no ha fructificado aún la
brega de los cooperadores en procura de un cuerpo
legal que reconozca los caracteres propios del acto
cooperativo de trabajo y otorgue seguridad jurídica a
las entidades, a sus asociados y a todos quienes
operen con aquellas (1)(2).
La necesidad de un marco jurídico confiable, junto
con la correcta administración y la existencia de
condiciones favorables para la colocación de los
bienes y servicios producidos, constituyen condiciones
básicas para la normal evolución de las entidades.
El tema resurge con mayor fuerza debido a la formación
de numerosas cooperativas de trabajo, constituidas a
partir de la reactivación de empresas en crisis. Más
allá de los instrumentos específicos requeridos para
la transición –que justifican un análisis
particular- esto demanda también un marco normativo
estable para lo futuro.
El más reciente de los textos conocidos parte, como
otras veces, de un Proyecto del Diputado Polino,
aprobado por la Comisión de Asuntos Cooperativos,
Mutuales y ONGs de la Cámara de Diputados, que en su
paso por la Comisión de Legislación General recogió
observaciones de tal magnitud que alteran y
desnaturalizan la versión original.
El texto refleja la variedad de enfoques existentes,
que van desde el reconocimiento pleno del acto
cooperativo de trabajo como figura autónoma y
merecedora de tratamiento acorde con su naturaleza,
hasta posturas donde la preocupación exagerada frente
a posibles desnaturalizaciones, torna imposible el
desarrollo normal de la figura cooperativa.
En tanto se extendía el debate parlamentario, se
produjeron novedades normativas adversas al interés
cooperativo. Aparecieron así el Decreto PEN 2015/94 y
la Resolución INAC Nº 1510/94, que recibieron
fundadas críticas de la doctrina, por cuanto so
pretexto de combatir el fraude laboral encubierto tras
la figura cooperativa, restringieron la actividad de
las entidades existentes e impidieron la formación de
otras nuevas.
Según el Decreto PEN Nº 2015/94, “el Instituto
Nacional de Acción Cooperativa” (hoy Instituto
Nacional de Asociativismo y Economía Social) “no
autorizará, a partir de la publicación del presente
Decreto, el funcionamiento de cooperativas de trabajo
que, para el cumplimiento de su objetivo social,
prevean la contratación de los servicios cooperativos
por terceras personas utilizando la fuerza de trabajo
de sus asociados” (art. 1º).
La norma prevé que la Dirección General Impositiva
(hoy AFIP) y la Dirección Nacional de Policía del
Trabajo, “en el ámbito de sus respectivas
competencias, procederán a verificar la existencia de
fraude laboral y/o evasión de los recursos de
Seguridad Social, en aquellas cooperativas que se
encuentren en actividad, de conformidad con la
información que deberá suministrar el Instituto
Nacional de Acción Cooperativa, dentro de los quince
(15) días hábiles administrativos contados a partir
de la publicación del presente Decreto”.
Se sostuvo en aquella oportunidad que “los abusos
tantas veces señalados deben deben combatirse y
sancionarse a través de la debida fiscalización y,
especialmente, con la insistencia permanente en la
educación cooperativa. Si hay fraude laboral, si
existe la evasión previsional o a los sistemas de
seguridad social, la ley 20.337 prevé los
procedimientos para corregir el problema y aún para
prevenirlo, estableciendo sanciones que llegan hasta
el retiro de la autorización para funcionar”, además
de la vigencia de la ley penal tributaria (3).
Más recientemente, la Ley Nº 25.250, denominada
“Ley de reforma laboral” o “Ley de flexibilización
laboral”, cuya escandalosa tramitación en el Senado
provocara la renuncia del Vicepresidente de la Nación,
incorporó “por la claraboya”, según la acertada
expresión del Diputado Polino (4),
el criticado texto del artículo 4º
(5), según
el cual “sin perjuicio de las facultades propias de
la autoridad de fiscalización pública en materia
cooperativa, los servicios de inspección del trabajo
están habilitados para ejercer el contralor de las
cooperativas de trabajo a los efectos de verificar el
cumplimiento de las normas laborales y de la seguridad
social en relación con los trabajadores dependientes
a su servicio, así como a los socios de ella que se
desempeñaren en fraude a la ley laboral.
Estos últimos
serán considerados trabajadores dependientes de las
cooperativas a los efectos de la aplicación de la
legislación laboral y de la seguridad social. Si en
el ejercicio de sus funciones esos servicios
comprobaren que se ha incurrido en una desnaturalización
de la figura cooperativa con el propósito de
sustraerse total o parcialmente a la aplicación del
ordenamiento laboral, deberán, sin perjuicio del
ejercicio de su facultad de constatar las infracciones
a las normas laborales en que de tal modo se hubiere
incurrido y de proceder a su juzgamiento y sanción,
denunciar esa circunstancia a la autoridad específica
de fiscalización pública a los efectos del artículo
101 y concordantes de la ley 20.337. Las cooperativas
de trabajo no podrán actuar como empresas de provisión
de servicios eventuales, ni de temporada, ni de
cualquier otro modo brindar servicios propios de las
agencias de colocación”.
El extenso debate parlamentario registró avances y
retrocesos, sin alcanzar el objetivo de sancionar la
ley (6).
En ese estado, la Comisión de Legislación Laboral de
la Cámara de Diputados produjo un dictamen, que
seguidamente pasamos a comentar.
El art. 1º establece “que las cooperativas de
trabajo tienen por objeto la producción de bienes,
servicios o ambos, mediante el trabajo personal de sus
asociados, quienes asumen conjuntamente el riesgo
empresario, los riesgos del trabajo y las
responsabilidades derivadas de la seguridad social. Se
rigen por las disposiciones de la presente ley, la ley
20.337 y las normas estatutarias y reglamentarias, así
como por los principios de la cooperación y los usos
y costumbres relacionados con esos principios”.
Según el art. 2º “la naturaleza jurídica de la
relación entre la cooperativa de trabajo y sus
integrantes es de tipo asociativo”, en tanto que por
el art. 3º, “se entiende por acto cooperativo de
trabajo el realizado entre la cooperativa de trabajo y
sus asociados en cumplimiento del objeto social y la
consecución de los fines institucionales”.
Afirma el art. 4º que “el domicilio legal de las
cooperativas debe constituirse en el lugar principal
de desarrollo del objeto social”, en tanto que según
el art. 5º “la autoridad de aplicación de la
presente ley es el Instituto Nacional de Asociativismo
y Economía Social”.
Hasta aquí el texto respeta la redacción original
del Proyecto Polino y no suscita observaciones. La
afirmación se puede extender al art. 6º, con excepción
del inciso h), donde aparece una remisión al
conflictivo artículo 7º. Dice el art. 6º que “las
cooperativas de trabajo quedan habilitadas para
funcionar conforme a sus estatutos, luego de tramitada
y aceptada su inscripción por ante el Registro
Nacional de Cooperativas del Instituto Nacional de
Asociativismo y Economía Social. Serán requisitos mínimos
para solicitar la expresada inscripción: a) el
reglamento interno que establezca la normativa
relacionada con el desarrollo y ejecución del trabajo
cooperativo; b) la organización interna; c) las
normas para la distribución de excedentes; d) el
procedimiento y las condiciones para la suspensión y
exclusión de asociados; e) el régimen disciplinario;
f) las garantías para el ejercicio de la participación
democrática de los asociados; g) las normas para
ejercer el derecho a la información social; h) la
jornada de trabajo, descansos obligatorios y el régimen
de licencias remuneradas de conformidad al artículo
siguiente”.
A su vez, prescribe el art. 7º que “el reglamento
deberá garantizar a los asociados las normas mínimas
de tutela del trabajador establecidas en la legislación
laboral vigente para los trabajadores dependientes de
la siguiente forma: 1) Derecho a la jornada legal de
trabajo, descanso nocturno, semanal y en feriados
nacionales conforme ley 11.544 y artículos 165 y
concordantes del Régimen de Contrato de Trabajo
aprobado por ley 20.744 y modificatorias; 2) Licencia
anual ordinaria, licencias especiales y por exámenes
conforme artículos 150, 158 y 161 del R.C.T.; 3)
Licencia por maternidad y descansos por lactancia
conforme artículos 177 y 179 del R.C.T.; 4) Jornada
de trabajo reducida de menores conforme art. 190
R.C.T.; 5) Jornada de trabajo nocturno o insalubre
conforme art. 200 R.C.T.; 6) Licencia por accidentes y
enfermedades inculpables conforme art. 208 R.C.T.; 7)
Reserva del puesto de trabajo por convocatorias
especiales o el desempeño de cargos electivos
conforme artículos 214 y 215 R.C.T. Rigen en las
cooperativas de trabajo las prohibiciones en materia
de tareas penosas, peligrosas e insalubres para
mujeres y menores establecidas en los artículos 175,
176, 189 y 190 del R.C.T. Dentro de los treinta días
de publicada esta ley el Instituto Nacional de
Asociativismo y Economía Social y la Secretaría de
Trabajo del Ministerio de Trabajo de la Nación dictarán
una resolución conjunta aprobando uno o más modelos
orientativos de reglamento interno de trabajo de
conformidad a lo dispuesto en esta ley”.
Estimamos que las reiteradas remisiones al Régimen de
Contrato de Trabajo pretenden establecer una
improcedente subordinación del acto cooperativo de
trabajo, cuyo encuadramiento surge correctamente de
los artículos 1º, 2º y 3º del Proyecto.
En tanto “la naturaleza jurídica de la relación
entre la cooperativa de trabajo y sus integrantes es
de tipo asociativo” (art. 2º), ajena, por ende, a
la relación laboral, y que consiste en la ejecución
de actos cooperativos realizados “entre la
cooperativa de trabajo y sus asociados en cumplimiento
del objeto social y la consecución de los fines
institucionales”, resulta impropia la remisión a
normas ajenas a la relación asociativa.
Señala al respecto MOIRANO, refiriéndose al
“tratamiento de los derechos propios del asociado de
una cooperativa de trabajo que, sin intención alguna
de una improcedente laborización del tema, podrían
llamarse derechos de contenido laboral-cooperativo,
pero aceptándose desde ya que se trata de una
desafortunada denominación”
(7)
Dado el carácter específico de las relaciones que se
establecen entre las cooperativas de trabajo y sus
asociados, entendemos que las condiciones que regirán
la actividad de los asociados (condiciones dignas y
equitativas de labor, períodos de recuperación y
descanso diario, semanal y anual, protección contra
enfermedades, accidentes y otros infortunios, etc.)
deberían ser establecidas con alcance genérico por
la Ley de Cooperativas de Trabajo, sin subordinarlas
ni supeditarlas a regímenes de naturaleza distinta.
Desde el punto de vista formal, resulta llamativa la
atribución de competencia compartida entre el INAES y
una dependencia subordinada del Ministerio de Trabajo
de la Nación (o como pudiera resultar la denominación
al tiempo de sancionarse la norma proyectada) para
aprobar modelos orientativos de reglamento interno de
trabajo, siendo que el art. 5º del Proyecto determina
taxativamente que “la autoridad de aplicación de la
presente ley es el Instituto Nacional de Asociativismo
y Economía Social”.
Creemos que la regulación de las condiciones en las
que desarrollarán su actividad los asociados de las
cooperativas de trabajo; es decir, la realización de
actos cooperativos de trabajo, es de competencia
exclusiva del INAES, quien deberá encuadrarla dentro
del marco de protección del trabajo “en todas sus
formas” (Constitución Nacional, art. 14 bis), de la
Ley General de Cooperativas (Ley Nº 20.337) y de la
Ley especial que se busca sancionar.
A partir del reconocimiento formal del acto
cooperativo de trabajo, los demás institutos
existentes en materia de protección y seguridad
social deberán encuadrar sus regulaciones específicas,
en cuanto sus normas se dirijan a las cooperativas de
trabajo o a sus asociados, con respeto a la naturaleza
de aquel acto. En tal sentido, postulábamos
oportunamente en una propuesta alternativa que “para
efectuar la asignación de tareas se tomarán en
cuenta la edad, sexo y demás condiciones personales
de cada asociado, debiendo respetarse los períodos de
descanso diario, semanal y anual, a fin de posibilitar
la recuperación y reposición de energías, según
las pautas establecidas en la materia por la
Organización Internacional del Trabajo y la
Organización Mundial de la Salud”
(8)
No merecen objeciones el art. 8º del Proyecto, según
el cual “las acciones emergentes de la presente ley
tramitarán por el procedimiento sumario por ante la
justicia civil y comercial, salvo el supuesto de
fraude a la legislación laboral. En la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires será competente la justicia en lo
civil”, ni el art. 9º, que prevé que “la
prescripción de las acciones emergentes de las
relaciones asociativas de trabajo, es de tres años”,
ni el art. 10º, según el cual “además de los
supuestos previstos en el artículo 100 inciso 10 de
la ley 20.337 la autoridad de aplicación podrá
solicitar al juez competente la intervención de las
cooperativas de trabajo cuando sus administradores
incurrieren en actos de grave y manifiesta violación
de la ley, el estatuto o el reglamento de los que
resultare una lesión, restricción, alteración o
amenaza actual o inminente a los derechos de los
asociados y no existieren otros recursos disponibles
para hacer cesar ese estado de cosas. La intervención,
cuya procedencia el juez apreciará con criterio
restrictivo, se dispondrá por noventa días
prorrogables por otros tantos, y tendrá por objeto la
inmediata normalización de la entidad mediante la
participación democrática de los asociados”.
En materia de administración, prevé el art. 11 que
“las cooperativas con menos de diez asociados podrán
contar con una administración unipersonal o de dos
administradores en forma conjunta o indistinta. En
estos supuestos cualquier asociado tendrá derecho de
acceso a todos los libros sociales y contables. Las
cooperativas de más de diez asociados serán
administradas por un consejo de administración. En
ambos casos se podrá llevar la contabilidad de
conformidad a las disposiciones que dicte la autoridad
de aplicación”.
Por una parte, se confiere jerarquía legal al régimen
de las denominadas cooperativas de trabajo
simplificadas, instituido por la Resolución INAC Nº
324/94, dentro del margen admitido por el art. 2º,
inc. 5º de la Ley Nº 20.337. Por otra parte, resulta
observable la expresión “se podrá llevar la
contabilidad”; la obligación de rendir cuenta
instruida y documentada alcanza a los mandatarios de
todo tipo, incluidas las cooperativas.
El Proyecto reincide en el sesgo “laboralista” al
regular las obligaciones de las cooperativas hacia sus
asociados. Señala al respecto el art. 12 que “las
cooperativas de trabajo deberán asegurar a sus
asociados los beneficios de la seguridad social de la
siguiente forma: 1) Realizarán los aportes y
contribuciones previsionales y al Instituto Nacional
de Jubilados y Pensionados que establecen las leyes
para los trabajadores en relación de dependencia; 2)
Efectuarán los aportes y contribuciones a la obra
social de la actividad establecidos en la ley 23.660
calculados sobre el monto de los anticipos periódicos
con el alcance previsto en el artículo veinte de esta
ley; 3) Cobertura de accidente de trabajo y
enfermedades profesionales de conformidad a la Ley de
Riesgos del Trabajo 24.557 actuando la cooperativa a
los efectos de esta normativa como empleadora; 4)
Cobertura de cargas de familia garantizando el cobro
de las asignaciones familiares”.
En este aspecto, sosteníamos en nuestra propuesta que
“las cooperativas comprendidas en esta Ley brindarán
a sus asociados, en su caso mediante la contratación
de los seguros correspondientes, el amparo propio de
la solidaridad cooperativa, a cuyo efecto deberán: a)
Mantener un sistema de prestaciones en salud para el
asociado y su grupo familiar primario, a través de
una obra social o con entidades habilitadas de
medicina privada, preferentemente de naturaleza
cooperativa o mutual; b) Cubrir las reparaciones
dinerarias correspondientes en caso de enfermedades o
accidentes, en condiciones no inferiores a las
establecidas para los trabajadores dependientes de la
misma actividad; c) Cubrir las reparaciones dinerarias
correspondientes a los asociados o a sus herederos en
los casos de incapacidad total o parcial o muerte,
derivados de accidentes o enfermedades profesionales,
en condiciones no inferiores a las establecidas para
los trabajadores dependientes de la misma actividad”
(9).
Sosteníamos entonces que “a partir de la inserción
de la figura dentro del marco cooperativo general de
la Ley Nº 20.337, corresponde destacar en primer término
la naturaleza asociativa de las cooperativas de
trabajo ..... En concordancia con los antecedentes
expuestos, advertimos que la cooperativa de trabajo es
una figura autónoma, que excluye las contrataciones
de orden laboral, civil o comercial, y que debe ser
respetada por el resto de ordenamientos normativos.
Estimamos también que razones de buena técnica
legislativa tornan aconsejable que las regulaciones de
los restantes institutos sean asumidas por los
respectivos ordenamientos, ponderando en todos los
casos la naturaleza especial de las cooperativas de
trabajo. Correlativamente, creemos que los organismos
públicos deben limitarse a ejercer la fiscalización
en forma no invasiva y dentro de su competencia”
(10).
De este modo considerábamos acertado el criterio
aplicado en materia tributaria, porque el tratamiento
tributario de las cooperativas en general y de las
cooperativas de trabajo en particular es asumido por
la legislación tributaria específica (11), y “por
las mismas razones, encontramos técnicamente
observable que la Ley de Cooperativas de Trabajo
defina el encuadramiento previsional de los asociados
como trabajadores autónomos, ........ tema éste
reglamentariamente abordado por la Resolución ANSeS Nº
784/92 ....... En nuestra opinión, este constituye un
tema de orden público perteneciente al derecho
previsional (Ley Nº 24.241 y complementarias). Así
como el tertium genus tiende a prevalecer en la
caracterización general de las cooperativas por sobre
los modelos clásicos de sociedad y asociación, cabría
imaginar el desarrollo de una figura previsional específica
para el trabajador asociado que realiza actos
cooperativos de trabajo”
(12).
Decíamos entonces que “en la misma línea de
razonamiento se ubica el Proyecto de Ley presentado
por el diputado Gorini ......, que propugna incluir a
las cooperativas de trabajo y a sus asociados dentro
del régimen de Aseguradoras de Riesgos de Trabajo
instituido por la Ley Nº 24.557, sin alterar la
naturaleza de las entidades solidarias”
(13).
Retornando ahora al Dictamen producido por la Comisión
de Legislación General, comprobamos que este ratifica
acertadamente la condición esencial del vínculo
asociativo, al determinar que “los asociados a una
cooperativa de trabajo tienen la obligación de
trabajar personalmente en la misma como condición de
subsistencia de la relación cooperativa. En
consecuencia, sólo podrán asociarse las personas físicas,
quienes deberán reunir los requisitos que exija esta
ley, su reglamentación y las disposiciones
estatutarias. Los menores de edad entre los 14 y 18 años
pueden ser asociados con autorización de sus padres o
tutores. Los mayores de 18 años no requieren
autorización”.
En cuanto al régimen disciplinario, prevé el art. 14
que “el Consejo de Administración deberá
garantizar a todos los asociados el derecho de
defensa, pudiendo disponer su suspensión o exclusión
conforme a las disposiciones legales y estatutarias.
La formalidad de estos procedimientos deberá estar
normada en el reglamento interno”. Continúa
diciendo el art. 15 que “la suspensión por causas
disciplinarias no podrá exceder de treinta días
corridos, pudiendo disponerse la suspensión
provisoria si hubiere suficiente razonabilidad para
ello. La misma no podrá superar los treinta días,
pasados los cuales quedará sin efecto de pleno
derecho por el sólo transcurso del tiempo. Tanto la
suspensión como la exclusión serán apelables por
ante la asamblea, que podrá ser convocada a solicitud
del sancionado con carácter de extraordinaria dentro
de los tres días hábiles, todo ello sin perjuicio de
las acciones judiciales a las que considere tener
derecho como así también acudir a la intervención
de árbitros amigables componedores que deberán
constituirse en el seno de la federación o
confederación a la que hubiere adherido la
cooperativa de trabajo”.
Teniendo en cuenta la naturaleza de las cooperativas
de trabajo, la contratación de trabajadores en relación
de dependencia sólo podrá revestir carácter
excepcional. Prevé en tal sentido el art. 16 del
Proyecto que “las cooperativas de trabajo no pueden
utilizar los servicios de personal en relación de
dependencia excepto en los siguientes supuestos: a)
los gerentes; b) trabajos eventuales en los términos
del artículo 99 del R.C.T., interpretado
restrictivamente; c) trabajos de temporada en los términos
del art. 96 del R.C.T. cuando no constituyeren la
actividad principal del establecimiento; d) período
de prueba para aspirantes a asociados. En el supuesto
previsto en el inciso d) el plazo no podrá ser
superior a sesenta días y la continuación de la
prestación una vez excedido el plazo importará la
incorporación automática del trabajador como
asociado, disponiendo éste y la cooperativa de quince
días para cumplir con las normas pertinentes”.
El aspecto más conflictivo del Dictamen aparece en el
art. 17, según el cual “las cooperativas de trabajo
no pueden actuar como empresas de provisión de
servicios eventuales, ni de temporada, ni de cualquier
otro modo brindar servicios propios de las agencias de
colocación”. De este modo se reitera la concepción
restrictiva del Decreto PEN Nº 2015/94, según el
cual el INAC (hoy INAES) “no autorizará, a partir
de la publicación del presente Decreto, el
funcionamiento de cooperativas de trabajo que, para el
cumplimiento de su objetivo social, prevean la
contratación de los servicios cooperativos por
terceras personas utilizando la fuerza de trabajo de
sus asociados”, disposición esta que causara el
cierre de gran número de cooperativas de trabajo e
impidiera el surgimiento de otras tantas, en tanto
proliferan las empresas lucrativas de servicios
eventuales y algunas seudo cooperativas. Por otra
parte, el mencionado art. 17 reproduce a la letra, con
apenas un cambio de tiempo verbal, el último párrafo
del art. 4º de la Ley Nº 25.250. Obviamente, el art.
33 del Proyecto propone derogar el mencionado art. 4º.
En materia de distribución de excedentes, prevé el
art. 18 que “los excedentes repartibles, previa
deducción del anticipo periódico percibido por los
asociados durante el ejercicio, se destinarán: 1) el
5 % a reserva legal; 2) el 5 % al fondo de educación,
capacitación y formación cooperativa; 3) el 5 % al
fondo de asistencia social; 4) una suma indeterminada
para pagar un interés a las cuotas sociales si lo
autoriza el estatuto, el cual no podrá exceder en más
de un punto al que cobra el Banco de la Nación
Argentina en sus operaciones de descuento; 5) el resto
para su distribución entre los asociados en proporción
al trabajo aportado por cada uno, salvo que la
asamblea, por mayoría de dos tercios de los
presentes, lo destinare a una reserva indivisible.
Durante los tres primeros ejercicios será obligatoria
la distribución en cuotas sociales de un porcentaje
no inferior al 50 %”.
Prescribe el art. 19 que “el reglamento interno
deberá establecer las pautas para determinar los
anticipos periódicos a cuenta de excedentes. La
determinación de los valores es facultativa del
Consejo de Administración”, en tanto el art. 20
establece que “los excedentes a distribuir entre los
asociados en concepto de anticipos periódicos no podrán
ser inferiores al salario básico por igual período
de la convención colectiva de trabajo aplicable a la
actividad que realice la cooperativa, cuyas taxativas
excepciones son: a) la producción de acontecimientos
extraordinarios o imprevistos que pongan en peligro la
posibilidad de cumplir con el objeto social; b) la
necesidad de afrontar períodos de capitalización
urgentes o de renovación imprescindible de
instalaciones o equipos; c) el cumplimiento de
obligaciones que, de no hacerlo, afecten gravemente el
patrimonio o la continuidad de la cooperativa. En
todos los casos la decisión del Consejo de
Administración o de los administradores unipersonales
o conjuntos será adoptada ad referéndum de la
asamblea”.
La preocupación por la posible consumación de fraude
laboral encubierto bajo el ropaje cooperativo no es
patrimonio exclusivo de los integrantes de la Comisión
de Legislación Laboral de la Cámara de Diputados.
Según resulta del informe de representantes de
organizaciones cooperativas nacionales que han
participado en la Comisión de la Promoción de las
Cooperativas de la 89º Conferencia Internacional del
Trabajo “las políticas de los Estados Miembros
deberían incluir medidas que contribuyan a .....
velar porque la creación de cooperativas no tenga por
finalidad o por objeto evadir la legislación del
trabajo .... no sirva para establecer relaciones de
trabajo disfrazadas”
(14).
Se agrega que “las organizaciones cooperativas en
todo el mundo deberían ahora hacer una evaluación
seria de las ‘conclusiones propuestas’ y tentar de
definir lo que debería ser mejorado. En nuestra opinión,
entre los asuntos más importantes, encontramos los
siguientes .... Fraude laboral endémico bajo
el nombre de cooperativas ..... Una mención
a los diferentes tipos de formas laborales enumeradas
....... podría también proporcionar una base para el
establecimiento de relaciones nacionales destinadas a
impedir y sancionar una de las más graves formas de
fraude laboral que se están extendiendo en el mundo,
y que ocurren bajo la bandera del sistema cooperativo:
hablamos de las ‘cooperativas de trabajo’ usadas
como subcontratantes de mano de obra controlada y
explotada. Este fenómeno, que se ha multiplicado de
manera dramática en América del Sur en los últimos
diez años, podría extenderse rápidamente .......;
el fenómeno está peligrosamente deslegitimizando
el movimiento cooperativo en la opinión pública:
siempre más gente en la América del Sur dice que las
cooperativas son solamente una forma de fraude.
Durante la Comisión, los delegados de gobiernos y de
sindicatos, y los representantes cooperativos
(representando todos los tipos de
cooperativas) de la región estaban particularmente
unidos sobre este asunto. Por lo tanto, es más que
probable que emergerá el año próximo. En el entretanto,
el movimiento cooperativo debería tomar una posición
clara sobre este asunto grave” (15).
Más allá de las imprecisiones derivadas de la
generalización indebida y del desvío tendencioso en
uno u otro sentido, advertimos que la preocupación
por la probable consumación de fraude laboral bajo el
ropaje cooperativo no es patrimonio exclusivo de los
miembros de la Comisión de Legislación Laboral. De
todos modos, esto se refleja en el dictamen con el
agregado de un capítulo especial, titulado “De la
desnaturalización de las cooperativas”, sobre el
cual no tenemos observaciones que formular. La
preocupación por la genuinidad cooperativa es
compartida por el conjunto de cooperadores (16).
Sostiene al respecto el art. 21 del Dictamen que “la
cooperativa de trabajo constituida a los efectos de
eludir la aplicación de las normas del derecho del
trabajo y la seguridad social o que por cualquier
causa posterior a su constitución se tornare en un
mero recurso a tales fines, se considerará que
incurre en simulación o fraude a la ley laboral, con
los efectos previstos en el artículo 14 del Régimen
de Contrato de Trabajo. Son elementos indicativos de
su existencia: 1) el aprovechamiento por parte de los
administradores de la necesidad, ligereza o
inexperiencia de los trabajadores asociados a fin de
imponerles anticipos periódicos o condiciones de
trabajo inferiores a los mínimos que se tornarían
aplicables si se desempeñaran en relación de
dependencia; 2) la imposibilidad de los asociados de
participar democráticamente en la administración o
control de la cooperativa como consecuencia de
maniobras de cualquier tipo por parte de sus
administradores. En ningún caso serán elementos
indicativos de simulación o fraude laboral: 1) la
subordinación de los asociados al orden y disciplina
de trabajo establecidos por el reglamento de trabajo;
2) la provisión de servicios de mano de obra a
terceros cuando fueren efectuados bajo la dirección
de la cooperativa; 3) el pago de remuneraciones
inferiores a los mínimos legales para los
trabajadores en relación de dependencia o el atraso
en el pago de aportes a la seguridad social cuando eso
se debiere a dificultades económicas de la
cooperativa”.
Sostiene luego el art. 22 que “sin perjuicio de las
facultades propias de la autoridad de fiscalización pública
en materia cooperativa, los servicios de inspección
del trabajo están habilitados para ejercer el
contralor de las cooperativas de trabajo a los efectos
de verificar el cumplimiento de las normas laborales y
de la seguridad social con relación a los
trabajadores dependientes a su servicio así como a
los asociados de ella que se desempeñaren en fraude a
la ley laboral.
Si en el ejercicio de sus funciones
esos servicios de fiscalización comprobaren que se ha
incurrido en una desnaturalización de la figura
cooperativa de trabajo con el propósito de sustraerse
total o parcialmente a la aplicación del ordenamiento
laboral, deberán, sin perjuicio del ejercicio de su
facultad de constatar las infracciones a las normas
laborales en que de tal modo se hubiere incurrido y de
proceder a su juzgamiento y sanción, poner en
conocimiento esa circunstancia a la autoridad de
fiscalización pública en materia cooperativa a los
efectos indicados en el artículo siguiente”.
Consideramos impropia la referencia a “los asociados
...... que se desempeñaren en fraude a la ley
laboral”. Es inconcebible la existencia de asociados
en esa situación. Si la cooperativa es genuina, no
puede tener asociados que se desempeñen en fraude a
la ley laboral. Si no es genuina, el INAES deberá
retirar la autorización para funcionar como
cooperativa y los organismos competentes deberán
aplicar las normas pertinentes en materia laboral,
tributaria y previsional.
Según el art. 23, “la comprobación de la
existencia de simulación y/o fraude a la ley laboral
por parte de la cooperativa, en los términos del artículo
21 de esta ley, será sancionada con el retiro de la
autorización para funcionar previa instrucción del
sumario previsto en el art. 101 de la ley 20337 y sin
perjuicio de las acciones judiciales que ejercieren
los trabajadores afectados contra la entidad y sus
administradores y fiscalizadores”.
Expresa luego el art. 24 que “el sumario se hará
extensivo a los integrantes del consejo de
administración o administradores unipersonales o
conjuntos, fiscalizadores, auditores y controladores
ocultos, los que podrán ser sancionados, en la medida
de su respectiva responsabilidad, con las sanciones
previstas en el artículo 101 de la ley 20.337 y con
inhabilitación de uno a cinco años para desempeñarse
en esos cargos en cooperativas y mutuales”. Según
el art. 25, “las sanciones podrán ser aplicadas
tanto a las cooperativas como a las personas indicadas
en el artículo anterior, fundadas en los mismos
hechos.
Las primeras no podrán asumir el pago de las
multas con las que fueren sancionados sus directivos o
fiscalizadores”. Prevé el art. 26 que “la
autoridad de aplicación deberá llevar un registro de
entidades sancionadas, de sus administradores, y
fiscalizadores, carácter de la sanción, su
cumplimiento y otras observaciones que considere
fundadamente que deben allí insertarse”. Concluye
este capítulo con el art. 27, según el cual “las
obras sociales y las organizaciones sindicales ejercerán
las facultades de fiscalización y acción judicial
establecidas por las leyes 23.660 y 24.642 respecto de
los trabajadores asociados a las cooperativas de
trabajo beneficiarios de sus prestaciones o afiliados
a las mismas”.
Más allá de los debates de índole constitucional
sobre el ejercicio del poder de policía, no delegado
por las provincias, entendemos que tanto el INAES como
los órganos locales competentes deberán fortalecer
sus estructuras de fiscalización, para lo cual deberán
contar con los recursos presupuestarios adecuados. La
sugerencia no se limita exclusivamente a la rama
trabajo, ya que existe consenso generalizado sobre las
debilidades de la fiscalización pública cooperativa.
Por otra parte, también sería conveniente y
necesario que los organismos de fiscalización
laboral, tributaria y previsional fortalezcan sus
estructuras y aptitud, y no sólo respecto de las
cooperativas.
Por último, en cuanto a disposiciones transitorias y
complementarias, prevé el art. 28 del Proyecto que
“esta ley entrará en vigencia dentro de los sesenta
días de su publicación, otorgándose a las
cooperativas de trabajo inscriptas con anterioridad a
su sanción un plazo de ciento veinte días desde esa
vigencia para que adecuen sus estatutos a esta norma
legal”. Por el art. 29, “se invita a las
provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a
adecuar sus normas legales a la presente ley”; y según
el art. 30, “las sociedades de hecho que se
identificaren como cooperativas o las que
distribuyeren sus resultados operativos en proporción
al trabajo aportado por cada uno, se regirán
supletoriamente por las normas de la presente ley”.
El art. 31 determina que “la autoridad de aplicación
no podrá dictar reglamentaciones que de cualquier
forma alteren las disposiciones de la presente ley o
que impongan obligaciones a las cooperativas no
establecidas en la misma”.
Por último, para contribuir a la recuperación de
empresas en crisis en forma cooperativa, el Proyecto
incorpora como art. 32 el siguiente texto: “Incorpórase
como artículo 48 bis de la ley 24.522 de Concursos y
Quiebras el siguiente artículo: Podrán inscribirse
como terceros interesados en los términos del inciso
1 del artículo anterior, los trabajadores en relación
de dependencia con la concursada que representen las
dos terceras partes del total y que hubieren
constituido una cooperativa de trabajo entre ellos, aún
cuando ésta se hallare en formación. En dicho caso
el juez ordenará al síndico que practique liquidación
de todos los créditos que corresponderían a los
trabajadores inscriptos en el supuesto de que se
decretara la quiebra de la concursada y se disolviera
el contrato de trabajo.
Los créditos así calculados
podrán hacerse valer en el procedimiento de adquisición
del capital social de la concursada previsto en el
inciso 4 del mismo artículo. Homologado el acuerdo
correspondiente, se producirá la disolución del
contrato de trabajo de los trabajadores inscriptos y
los créditos laborales se transferirán a favor de la
cooperativa de trabajo, convirtiéndose en cuotas de
capital social de la misma. Decretada la quiebra de la
concursada, cuando lo solicitare un número
significativo de los trabajadores en relación de
dependencia constituidos en cooperativa de trabajo, el
juez, en cualquier momento anterior a la venta total o
parcial de los bienes, podrá habilitar el
procedimiento de salvataje previsto en el párrafo
anterior, el que podrá aplicarse a la totalidad de
los bienes que integran la empresa o a una parte de ésta
que pudiere operar en forma independiente”.
Sin perjuicio del análisis particularizado que
demanda el tema de la recuperación de empresas en
crisis bajo la forma cooperativa, podemos adelantar
que la redacción propuesta implicaría avanzar en el
camino abierto por la Ley Nº 25.589, cuyo art. 21
establece: “Modifícase el artículo 190 de la ley
24.522 que queda redactado de la siguiente manera: Artículo
190: En toda quiebra, aun las comprendidas en el artículo
precedente, el síndico debe informar al juez dentro
de los veinte (20) días corridos contados a partir de
la aceptación del cargo, sobre la posibilidad
excepcional de continuar con la explotación de la
empresa del fallido o de alguno de sus
establecimientos y la conveniencia de enajenarlos en
marcha.
En la continuidad de la empresa se tomará en
consideración el pedido formal de los trabajadores en
relación de dependencia que representen las dos
terceras partes del personal en actividad o de los
acreedores laborales quienes deberán actuar en el período
de continuidad bajo la forma de una cooperativa de
trabajo. El término de la continuidad de la empresa,
cualquiera sea su causa, no hace nacer el derecho a
nuevas indemnizaciones laborales. El informe del síndico
debe expedirse concretamente sobre los siguientes
aspectos: 1) La posibilidad de mantener la explotación
sin contraer nuevos pasivos; 2) La ventaja que
resultaría para los acreedores de la enajenación de
la empresa en marcha; 3) La ventaja que pudiere
resultar para terceros del mantenimiento de la
actividad; 4) El plan de explotación, acompañado de
un presupuesto de recursos, debidamente fundado; 5)
Los contratos en curso de ejecución que deben
mantenerse; 6) En su caso, las reorganizaciones o
modificaciones que deben realizarse en la empresa para
hacer económicamente viable su explotación; 7) Los
colaboradores que necesitará para la administración
de la explotación; 8) Explicar el modo en que se
pretende cancelar el pasivo preexistente. El juez a
los efectos del presente artículo y en el marco de
las facultades del artículo 274, podrá de manera
fundada extender los plazos que se prevén en la ley
para la continuidad de la empresa, en la medida que
ello fuere razonable para garantizar la liquidación
de cada establecimiento como unidad de negocio y con
la explotación en marcha”.
A modo de síntesis de lo precedentemente expuesto,
podemos concluir que el dictamen de la Comisión de
Legislación Laboral de la Cámara de Diputados recaído
en el Proyecto de Ley de Cooperativas de Trabajo del
Diputado Polino, está lejos de cubrir las añejas
aspiraciones de los cooperadores.
La aprobación del art. 17 implicaría consagrar, bajo
el ropaje formal de una ley específica, las
restricciones al libre ejercicio de los derechos
constitucionales de asociarse con fines útiles y de
trabajar y ejercer toda industria lícita, conculcados
primero por el Decreto PEN Nº 2015/94 y luego por la
nefasta Ley Nº 25.250.
Resulta igualmente inadmisible la pretensión de
subordinar la actividad de los asociados de las
cooperativas de trabajo a regulaciones emanadas de
ordenamientos jurídicos ajenos a la naturaleza del
acto cooperativo específico.
Resta a los cooperadores continuar recorriendo el
camino de la larga lucha para conseguir el
reconocimiento de sus legítimos derechos, tal como
aparecen expresados en el capítulo pertinente del
documento titulado “El Cooperativismo Hoy. Bases
para una Política de Estado”, editado por la
Confederación Cooperativa de la República Argentina
(Cooperar), que expresa al respecto: “La cooperativa
de trabajo nuclea a asociados que cumplen simultáneamente
el rol de empresarios, aportantes de capital y
trabajadores, en una empresa sin fines de lucro y
solidariamente autogestionada con compromiso social.
Para su desarrollo se solicita:
•
Apoyo
legislativo para la sanción de la Ley de Cooperativas
de Trabajo que contemple el acto cooperativo como eje
de la reglamentación.
• Políticas
activas de promoción, acordes a su trascendencia económico-social.
• Derogación
de normas que impiden el acceso de las cooperativas de
trabajo a distintas actividades (por ejemplo, el
Decreto PEN Nº 2015/94 y el art. 4º de la Ley Nº
25.250 sobre reforma laboral).
• Fijación
de un aporte previsional en equilibrio con los
ingresos del trabajador.
• Apoyo
a las cooperativas de trabajo que surgen a partir de
la reactivación de empresas en crisis, reconvirtiéndolas
bajo los principios internacionales de la cooperación,
como forma de mantener, desarrollar la producción y
superar las condiciones de desocupación y consecuente
pobreza.
• Fortalecimiento
de los organismos de control de la autoridad de
aplicación de la Ley de Cooperativas para impedir que
se encubra el fraude laboral mediante la utilización
de la figura cooperativa” (17).
Esta
es la asignatura pendiente del Parlamento hacia las
cooperativas de trabajo, y en procura de esa meta se
orientan los esfuerzos de los cooperadores. |
