Antecedentes
históricos
El Congreso Nacional sancionó
recientemente la ley 26.053 (B.O. 15.09.2005), por medio de la cual se modifica el art. 45
de la Ley de Radiodifusión.
Cabe recordar que la llamada Ley 22.285 (también conocida como Ley de Radiodifusión)
constituye una herencia ominosa de la última dictadura, cuyo texto estuvo inspirado en la
tristemente recordada Doctrina de la Seguridad Nacional (1).
En su redacción original, el art. 45 de la referida norma de facto establecía que
las licencias se adjudicarán a una persona física o a una sociedad comercial
regularmente constituida en el país. En consecuencia, la norma vedaba a las
cooperativas y a las demás entidades sin fines de lucro el acceso a licencias de
radiodifusión y televisión. La notoria, arbitraria y prolongada discriminación dio
lugar a múltiples reclamos, entre ellos los pronunciamientos emanados de las sucesivas
ediciones del Congreso Argentino de la Cooperación. (2) (3) (4)
Según el enjundioso trabajo de RODRÍGUEZ VILLAFAÑE, en cuyo análisis sustentamos el
desarrollo de antecedentes y fundamentaciones, tras el restablecimiento institucional de
fines de 1983, el Gobierno de Raúl Alfonsín mantuvo una política caracterizada
por actitudes dilatorias, de duda, incoherentes, de complicidad con la injusticia y de
falta de espíritu democrático concreto. (5)
A comienzos del período menemista se sancionó la Ley 23.696 de Reforma del Estado, cuyo
artículo 65, última parte, facultaba al Poder Ejecutivo Nacional a adoptar las
medidas necesarias, hasta el dictado de una nueva ley de radiodifusión, para regular el
funcionamiento de aquellos medios que no se encuentran encuadrados en las disposiciones
vigentes hasta el momento de la sanción de la ley de emergencia.
Según RODOFILI, la Ley 23.696 implicó una verdadera revolución en el ámbito
económico al librar al concurso de la actividad privada los múltiples intereses
económicos en el área de la producción de bienes y servicios que hasta entonces habían
dependido del Estado. Así se privatizaron las telecomunicaciones, el transporte aéreo,
marítimo y terrestre, los distintos yacimientos de petróleo y carbón, la producción y
distribución de gas y electricidad, los servicios sanitarios, recolección de basura,
puertos, rutas, radios, canales de televisión, etc. (61).
Es decir, que la sanción de la Ley 23.696 abrió la vía para la consumación de todo
tipo de atropellos, especialmente los relacionados con la privatización de las empresas
públicas, en un proceso que condujo a la liquidación escandalosa del patrimonio
trabajosamente acumulado por el esfuerzo de muchas generaciones de argentinos.
En particular, se ha señalado que el inicio del proceso de privatización y
concentración de la radiodifusión puede ubicarse a partir de la sanción de la Ley de
Reforma del Estado (7).
Sobre la base de las facultades acordadas por la Ley 23.696, el Poder Ejecutivo dictó el
Decreto 1357/89, cuyo art. 4º contemplaba la posibilidad de otorgar licencia precaria y
provisoria para los servicios existentes hasta el 17 de agosto de 1989, hasta el llamado a
los concursos para la adjudicación de las frecuencias, en tanto que según el art. 5º el
COMFER debería abrir un Registro en el que debían inscribirse las personas físicas y
jurídicas que brindaran tales servicios. Esto significó un blanqueo impropio, ya
que dependía solo de la inscripción, y el que no lo hacía, se lo declaraba clandestino.
Regularizó a medias para el pasado, pero no se ocupó de hacer justicia para el
futuro (8).
Por Resolución 858/90 del COMFER se agregó a la Iglesia Católica Apostólica Romana en
la categoría de personas estatales, con capacidad para ser titulares de licencias de
radiodifusión.
Más adelante, el Decreto 2284/91 sobre Desregulación Económica dispuso que el Comité
Técnico Asesor para la Desregulación se ocuparía, entre muchos otros temas, de las
frecuencias de radiodifusión y televisión, pero esto no tuvo principio de ejecución.
Posteriormente, la Resolución Nº 341 del COMFER dispuso la reapertura del Registro
de Estaciones de Frecuencia Modulada contempladas por el artículo 5º del Decreto Nº
1357. O sea, se continuó aceptando la precariedad y sin avances respecto de lo que se
optó por hacer en 1989. Todo siguió igual, pero estas medidas insuficientes, por lo
menos dieron oxígeno a la radiodifusión comunitaria, que pudo seguir operando con menos
sobresaltos legales. Por su parte el Estado, de manera implícita, reconocía también que
la ilegalidad formal de algunos medios era relativa, a la luz de los derechos humanos a
tutelar y desarrollar a través de la radiodifusión y que reivindicaban las personas
jurídicas no comerciales (9).
En 1996 el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 1143 (B.O. 10.10.96), cuyo artículo 1º, por
interpretación del art. 1º del Decreto 2284 ratificado por Ley 24.307, prescribía que
han quedado sin efecto las restricciones establecidas por el artículo 45 primer
párrafo de la ley 22.285, en cuanto a la exigencia de que los prestadores de servicios de
radiodifusión se hallen constituidos como sociedades comerciales.
De este modo se habilitaba legalmente para explotar los servicios de radiodifusión
a las cooperativas, mutuales, otras iglesias no católicas, fundaciones, sindicatos,
organizaciones no gubernamentales y demás asociaciones civiles, en tanto estuviera
contemplado en su objeto social la prestación de los referidos servicios (10).
Simultáneamente con el dictado del Decreto 1143, el Poder Ejecutivo Nacional había
emitido el Decreto 1144, por el que aprobaba el Régimen de Normalización de Emisoras de
Frecuencia Modulada.
Lamentablemente, en medio de la fiesta, a menos de un mes de la vigencia de estos
decretos (11), se dictó el Decreto 1260 (B.O. 08.11.96), cuyo artículo
5º derogó el Decreto 1143. También se modificó el Decreto 1144.
En el decreto de derogación no se aduce ninguna razón que desvirtúe los
argumentos que justificaron el dictado del decreto revocado, y por el contrario, sobre la
base de sofismas, se pretende justificar el status quo que se venía dando con
anterioridad que, en definitiva, beneficiaba sólo a algunos (12).
De este modo, se ha mantenido la restricción de titularidad a las sociedades no
comerciales, alterando claramente la correcta interacción de la oferta y la demanda de
los servicios, con la consecuente distorsión de la competencia (13).
Posteriormente, el COMFER dictó la Resolución 657 (B.O. 31.07.2000), por la cual
solicitaba al entonces presidente Fernando de la Rúa que se dejaran sin efecto las
restricciones establecidas por el artículo 45 de la ley 22.285, por las cuales se
requiere que los prestadores de servicios de radiodifusión se hallen constituidos como
sociedades comerciales. Sin embargo, el Poder Ejecutivo no procedió como lo
solicitaba el COMFER. Nada cambió, entonces (14).
Aunque hubo reconocimientos morales por parte del COMFER, como la
organización de una Jornada sobre Radiodifusión Comunitaria y Fernando de la
Rúa presentó al Congreso de la Nación, en abril de 2001, un nuevo proyecto de ley de
radiodifusión, este no llegó a ser tratado, y tras la profunda crisis económica,
social, cultural y moral de fines de ese año, tampoco se cumplió la promesa ulterior del
presidente Duhalde para resolver la cuestión (15).
Según RODRÍGUEZ VILLAFAÑE no resultan aceptables las excusas de desorden administrativo
invocadas por el COMFER para justificar las sucesivas prórrogas y postergaciones,
extendidas luego a la entrega de solicitudes de adjudicación de licencias de Servicios
Complementarios de Radiodifusión (16).
De este modo, el mismo Estado que dilata e incumple sus obligaciones
constitucionales y no resuelve conforme a derecho las situaciones a su cargo, cuando de lo
que se trata es de sancionar a quienes tratan de ejercer y brindar el derecho humano a
informar, a través de la radiodifusión, si no han logrado que el COMFER les resuelva sus
peticiones de licencia, los declara clandestinos y ordena el decomiso de los equipos de
transmisión (17).
Por último, hay que agregar que existe un proyecto de reforma del Código Penal que
busca, inconcebiblemente, sancionar criminalmente el transmitir sin licencia, sin antes
haber regularizado la situación existente en el ámbito de la radiodifusión (18).
En síntesis, a través de una serie de decretos de necesidad y urgencia se fueron
eliminando diversas restricciones que tenía la norma de facto originaria, en cuanto a la
titularidad de los medios de comunicación. De este modo, se fue consumando un proceso de
fuerte concentración, en virtud del cual pequeños grupos acumulan la propiedad o
licencia de uso de múltiples empresas periodísticas, emisoras radiales de amplitud
modulada y de frecuencia modulada, canales de televisión por cable y numerosas empresas
de servicios colaterales o periféricos de los anteriores.El debate doctrinario
Difundido en vísperas del restablecimiento institucional registrado a fines de 1983, el
Documento Final del Congreso Argentino de la Cooperación (edición 1983) proponía
elaborar una política nacional de comunicación social que asegure el cumplimiento de la
función educativa, cultural y recreativa de los medios de comunicación y el acceso a
ellos de todos los sectores de la población (19).
Con notoria insistencia, el Documento Final del CAC 1989 ratificaba especialmente la
recomendación del CAC 1983, agregando además el reclamo de facilitar a las
entidades sin fines de lucro, como las cooperativas, el acceso a la titularidad de los
medios; pronunciarse en apoyo a la radio y televisión de base local y baja potencia que
cumple una importante función social; alentar a las entidades cooperativas a participar
activamente en los procesos de adjudicación de los medios de radiodifusión, con el
propósito de ocupar en ellos un espacio legítimo, acorde con la importancia del
sector (20).
Para la debida evaluación de esta propuesta, cabe recordar que a la sazón
se aproximaba el proceso de privatización de los medios que permanecían en la órbita
estatal, y que los pronunciamientos de aquel Congreso aparecían impregnados por la
ideología neoliberal, lo que a su vez motivara una expresa reserva del IMFC (21).
Según RODOFILI, cualquiera que esté dispuesto a analizar la situación de la
radiodifusión comunitaria en la Argentina, será testigo de que el mentado fin del
enfrentamiento ideológico tanto en estas latitudes como en otras-, no es más que
la trasnochada expresión de deseos de un grupo de ingenuos pensadores de cotillón (22).
Para RODRÍGUEZ VILLAFAÑE, la comunicación y la información constituyen un
bien social. Este nuevo concepto integrador del derecho humano de la
comunicación, conjuntamente con el derecho humano a la información, permitió enriquecer
la perspectiva liberal decimonónica que centraba las libertades de prensa, de
información, de opinión y de expresión, solo en el individuo respecto del Estado. Se
buscaba que éste no coartara el derecho de cada uno a publicar sus ideas sin censura y el
de poder crear empresas periodísticas libremente (23). El
concepto abarca ahora, además, aspectos que hacen el derecho público subjetivo de
las sociedades, como bien social a defender colectivamente, ante el Estado y por el Estado
y también ante otros grupos que puedan interferir el debido goce del mismo y de sus
derechos conexos (24).
Según el autor citado, desde otra perspectiva, la defensa del pluralismo de medios
de difusión también hace a la protección de las culturas y de los pueblos, porque un
manejo unipolar de las informaciones y de los medios estereotipa y uniformiza a las
sociedades, mata su identidad y poco a poco las diluye (25). Por
ende, para garantizar el pluralismo necesario, es vital entablar, como se ha dicho,
una franca lucha contra los monopolios de los medios de difusión, dado que, por
definición, los mismos, no solo buscan beneficios, tratando de eliminar la competencia,
sino que, fundamentalmente, tienden a sustituir el diálogo por el monólogo (26)
Entonces, la realidad demuestra que, actualmente, se vende o convence de la misma
manera para que se consuman cosas o servicios como ideas e informaciones (27), en tanto que las nuevas tecnologías, además de haber desdibujado
la frontera que separaba lo privado de lo público, también han borrado la línea que
existía entre la radiodifusión y otras formas de telecomunicación. Hoy es posible
integrar los servicios de radiodifusión (radio, televisión, cable, etc.) con telefonía,
video e informática. En este nuevo avance, las cooperativas han tenido un papel
preponderante. Para ello, por decreto 1145, se las autorizó a brindar el servicio de
datos de valor agregado, como Internet y correo electrónico (E-mail) (28).
Por otra parte, la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 1948, enumera una cantidad de derechos
que considera fundamentales tutelar al servicio de la humanidad y los propone como un
ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse (29)
Se sostuvo entonces que a la referida declaración le han seguido otras
declaraciones, convenciones, tratados y pactos internacionales, de no menor importancia,
que han enriquecido la propuesta y la han reafirmado con distintos matices. Argentina, al
reformarse la constitución nacional en 1994, incorporó con jerarquía constitucional a
una gran variedad de dichos instrumentos internacionales, algunos de los cuales ya eran
ley en el país. Además .... se dejó establecido en la constitución la posibilidad de
incorporar formalmente a la misma, con idéntico rango que los ya introducidos, a los
demás tratados y convenciones sobre derechos humanos que suscriba el país en el
futuro (30).
Por otra parte, entre los derechos humanos establecidos internacionalmente, al
derecho a la información se la ha dado particular énfasis y puesto especial cuidado en
expresar formalmente su protección, y que incorporado formalmente al texto
constitucional argentino en 1994, siempre se lo consideró implícitamente incluido en la
amplia doctrina de la libertad de prensa, que sabiamente se había consolidado en nuestro
país, ya que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido al
respecto que, tanto el alcance como la protección dada a la llamada libertad de imprenta
comprende a la libertad de información y a la expresión de ideas (31).
De tal modo, a través de este derecho se busca resguardar explícitamente la
posibilidad (de) que las personas tengan la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones o ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente,
por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su
elección; y que este derecho como tal, puede ser ejercido por cualquier
persona, incluso por los niños, pero el efecto multiplicador del mismo se da, de manera
especial, por la intervención de los profesionales de la información y la particular
incidencia de los medios masivos de comunicación. Estos ejercen un derecho y a su vez,
cumplen con un deber de justicia para con el pueblo, porque sin información es imposible
vivir y participar en sociedad. Los informadores y las empresas informativas desarrollan
una verdadera función pública, en cumplimiento de un requerimiento tácito de la
comunidad. Una información adecuada y brindada en tiempo propio, es básica a los fines
de generar una sana opinión desarrollada desde un juicio crítico que se debe
educar, por lo cual, dada la importancia personal y social de este derecho,
hombres y mujeres tienen la obligación de informarse, bajo pena de automarginarse por
omisión de la vida en sociedad y además, porque ello es necesario para poder,
responsablemente, opinar, disentir, aportar, controlar, lograr consenso y comprometerse en
democracia (32).
Se sostuvo también que la negación arbitraria a tener un medio de difusión, ataca
el derecho de información del interesado y el de la sociedad (33), por lo cual se requiere dar protección preferente al derecho a la
información (34).
Tenemos entonces que de los diversos aspectos que se desprenden del derecho humano a
la libertad de comunicación, de expresión y de información está la posibilidad
concreta de poder ejercerlas integralmente en los hechos. Ello así ya que, como se ha
dicho, la única manera de garantizar eficazmente esos derechos radica en la existencia de
pluralidad de medios y para que ello se dé, hay que tener facilidades y posibilidades de
acceder a los mismos y además, poder tener la propiedad de los mismos, en especial para
tener acceso a las licencias de medios de radiodifusión. Estas adquieren particular
importancia, por ser el espectro radioeléctrico el soporte de los medios de mayor
penetración social en la actualidad (radio, televisión, entre otros) (35).
Cabe señalar que entre las desregulaciones emprendidas en el país, la que se
llevó a cabo en materia de radiodifusión, a partir de 1989, permitió la concentración
de medios, la desnacionalización de los mismos y el acceso a las licencias a empresas de
tipo comercial y financiero de enorme poderío económico, determinadoras, tanto de pautas
de consumo como de actitudes políticas y económicas (36).
Así se sostuvo que esta desregulación abrió una brecha que condiciona
desigualmente a las personas, a la sociedad, a otras empresas periodísticas y al propio
Estado, ante el peso específico del espectro económico que adquirió gran cantidad de
medios de difusión, a los que no se les exigió límites de concentración y no se los
controló en sus prácticas. Muchas de estas macro-organizaciones propietarias de diarios,
radios y canales de televisión, que operan como grandes multimedios, por la envergadura
alcanzada, se transformaron en una vertiente unipolar de comunicación e información.
Todo lo cual es particularmente peligroso para una sociedad democrática que debe
garantizar el pluralismo, en la comunicación y en la información, como un objetivo
fundamental del bien común (37).
Además. el mensaje seductor y tramposo penetró hondo en la conciencia social.
Ahora se sienten las consecuencias negativas de las falsas opciones. La realidad
demostró, con dolor, que es imposible hablar de defender ningún esfuerzo común, aún
los positivos, si no se ataca la corrupción que desnaturaliza y vacía los logros (38).
Por otra parte, también los medios se encargaron de acostumbrar a la sociedad a
discutir cosas superficiales e intrascendentes, porque el mercado buscaba despolitizar la
realidad y de esa forma se disuadía la verdadera participación. Todo lo cual llevó a un
empobrecimiento cívico y por ende, a una degradación de la calidad de la democracia que
se forjaba. Así se convenció y se logró llevar adelante cambios profundos en el país,
sin el análisis debido y sin adoptar los recaudos necesarios. Pero, poco a poco, la
difícil situación económica agravó el estado de dependencia que tenían y tienen
muchos de los medios de difusión tradicionales que se mantienen, casi exclusivamente, por
la venta de publicidad. Ante la crisis económica que quitó auspiciantes y compradores,
algunos cerraron, otros fueron absorbidos por grupos de multimedios, lo cual
aumentó la concentración, en un peligroso abismo que roza el monopolio u
oligopolio mediático (39).
Frente a esta situación, es imprescindible trabajar para canalizar lo positivo y
contrarrestar lo negativo de la situación. En ello, el cooperativismo y en general la
radiodifusión comunitaria se muestran como una alternativa fundamental para superar el
orden económico-social individualista y competitivo, desde los principios de la
solidaridad y cooperación. Representa un instrumento valioso para lograr una realidad
más justa, con valores y dinámicas democráticos. En estos objetivos es importante
conformar una nueva sinergia con otras organizaciones de la sociedad civil, para potenciar
las realizaciones que permite la economía solidaria. Porque el valor de la solidaridad,
es central para la consecución del bien común y tenemos el deber de desarrollarlo
militantemente (40).
Por ende, es imprescindible y estratégico tener una presencia en los medios de
comunicación masivos y contar también con medios de difusión propios, para educar con
la impronta de los principios que nutren la propuesta. Es necesario utilizar los mismos
para trabajar alternativas, en defensa de la identidad cultural, de la educación en los
valores democráticos, de la información que permite discernir y el encuentro humano que
propende a la dignidad de las personas (41). En tal sentido, las cooperativas por naturaleza y
por definición no son personas jurídicas comerciales y no tienen fines de lucro. Están
reguladas por la Ley 20.337 diferente a la Ley 19.550, que reglamenta a las sociedades
comerciales. Esencialmente, los actos cooperativos pretenden cubrir necesidades
individuales comunes, buscando prestar los servicios ..... de manera conjunta con otros
socios cooperativos, para obrar con espíritu solidario, en la búsqueda del bien común y
sin ánimo de lucro (42).
Según RODRÍGUEZ VILLAFAÑE, en su redacción original el art. 45 de la ley de facto
22.285 afecta derechos constitucionalmente garantizados, tales como los derechos a la
libertad de expresión, de asociarse con fines útiles, de enseñar y aprender, de
igualdad ante la ley, de defensa de la competencia, de generar empleos, del respeto debido
a la supremacía constitucional, de la necesaria razonabilidad de las normas y de que se
cumplan los pactos internacionales (43).
La Ley de facto 22285 es centralista porque toda su aplicación está ceñida al
Poder Ejecutivo o a organismos dependientes de él (COMFER o Secretaría de
Comunicaciones), dejando de lado a las provincias (44), es
autoritaria en tanto su propio articulado limita el funcionamiento de los medios
y la información transmitida- a las necesidades de la seguridad nacional (45) y es discriminatoria en la medida en que excluye de la facultad de
ser permisionario a toda entidad legal que no sea una sociedad comercial regularmente
constituida (46), incurriendo en contradicción consigo misma en cuanto
se declara categóricamente que los servicios de radiodifusión son de interés
público (47) y que la prestación resultante del principio de
subsidiariedad no debe constituir una actividad puramente mercantil o lucrativa (48).
Los objetivos antes señalados hacen a la esencia de lo que busca el cooperativismo
y la radiodifusión, lo que deja en evidencia la incoherencia inconstitucional del
impedimento discriminatorio que existe, en no permitir que este tipo de instituciones
coadyuven a llevar adelante los mencionados fines, que les son propios y connaturales a su
razón de ser. La necesidad de llevar adelante el proyecto, la urgencia del mismo y la
imposibilidad legal concreta de la Ley 22.285 empujó (a) algunas cooperativas y a algunas
asociaciones sin fines de lucro, a adoptar personalidades comerciales simuladas, para
obtener licencias de radiodifusión (49).
Luego, resulta difícil ser una sociedad sin fines de lucro y manejar el medio de
difusión que la trasciende, con espíritu de una sociedad comercial. Afecta, entre otros
aspectos, la manera de seleccionar los contenidos y prioridades del medio. El objetivo
comercial obliga, por ejemplo, a pasar publicidad y analizar si lo que se difunde da
ganancias. Si bien no se busca que la actividad de radiodifusión alternativa sea ruinosa,
no todo lo que se comunique, muestre o informe, debe ser encorsetado en pautas económicas
de lucro, condicionadas por la publicidad que se pase (50).
Es decir, la gran apuesta de la presencia con medios propios de las organizaciones
no comerciales comunitarias, radica en la voluntad que se tenga de advertir que la
verdadera inversión está en los derechos y opciones de dignidad humana que se canalizan,
para bien de la sociedad y brindar a más personas los servicios, aún cuando el valor que
se cobre se aproxime al costo. La cooperativa, como la caracterizan sus principios de
solidaridad y cooperación, busca privilegiar (el) brindar a la mayor cantidad de usuarios
el servicio. Mientras que, una empresa comercial propiamente dicha, trata de obtener su
máximo beneficio, que no siempre coincide con el objetivo de entregar el servicio a mayor
cantidad de clientes y a menor costo. En definitiva, la cooperativa se conforma con cubrir
los costos, mas la empresa comercial necesita obtener la mayor ganancia posible (51).
Entonces, es importante defender los principios, para que no se diluyan, porque el
objetivo de tener medios de difusión organizados sobre entidades de la economía
solidaria, es una de las pocas opciones que permitirá que los más débiles, pobres,
excluidos y desempleados puedan tener acceso a medios que requieren cierta inversión en
tecnología para recibirlos y a los que solo una visión de ayuda mutua puede favorecer
que se brinde. Han sido las cooperativas, por ejemplo, las que en muchas localidades del
país, han logrado abaratar costos de instalación y puesto precios diferenciales y
accesibles, desde la solidaridad, para que todos tengan igualdad de oportunidades de
contar con la televisión por cable, telefonía, Internet, etc. Es importante la firmeza
que se tenga en este tema. De allí la lucha para lograr tener licencias de
radiodifusión, frontalmente, sin subterfugios y sabedores que se tiene la razón, en
derecho y moral (52).
Fallos de la Suprema Corte
La inusual prolongación de la arbitraria prohibición del acceso a la prestación de
servicios de radiodifusión, llevó a diversas entidades afectadas a plantear sus reclamos
en sede judicial, llegándose en algunos casos hasta la máxima instancia en el orden
nacional.
En tal sentido, la Asociación Mutual Carlos Mugica, que opera la radio
comunitaria La Ranchada de la ciudad de Córdoba, actuando en coordinación
con la Cámara Argentina de Cooperativas, Mutuales y Prestadores Comunitarios de
Radiodifusión (CARCO) y con el Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO), en la
acción de amparo patrocinada por el Dr. Miguel Julio Rodríguez Villafañe, logró que la
Corte Suprema de Justicia de la Nación declarara, en setiembre de 2003, la
inconstitucionalidad del artículo 45 de la Ley de facto 22.285, en cuanto excluye a las
personas jurídicas no comerciales del acceso a las licencias de radiodifusión.
En su fallo, la Corte desestimó el recurso deducido por el Comité Federal de
Radiodifusión (COMFER), que había apelado la sentencia de la Cámara Federal de
Córdoba.
La Corte sostuvo en su fallo que de acuerdo con la ley cuestionada, para poder
concursar para ser prestadora autorizada de una estación de radiodifusión sonora con
modulación de frecuencia, se requiere necesariamente ser persona física o sociedad
comercial legalmente constituida, lo que excluye a las sociedades civiles, cooperativas y
asociaciones mutuales sin fines de lucro.
Dicha reglamentación es arbitraria, sostuvo el Tribunal, al excluir
de un modo absoluto, sin sustento en un criterio objetivo razonable, a determinadas
personas jurídicas de la posibilidad de acceder a una licencia de radiodifusión, por no
haberse constituido en una sociedad comercial, pues ello importa en definitiva, una
irrazonable limitación al derecho a expresarse libremente y de asociarse o no
hacerlo.
Expresa la Corte que si bien el incremento de la demanda informativa, la extensión
de la zona de influencia del medio, la modernización de los medios materiales a
utilizarse en la radiodifusión y circunstancias de naturaleza comercial, financiera y
social, determinaron la organización comercial y empresarial de la radiodifusión para
lograr mayor efectividad y eficiencia del servicio, ello no desplaza la posibilidad de que
personas jurídicas sin fines de lucro, que contribuyen al desarrollo del bien común,
puedan tener acceso a tales medios de comunicación, con sujeción a las normas
reglamentarias. Ello es así, pues ni de la exégesis de la Ley 22285, ni de los
argumentos expuestos por el COMFER surge una razón del alto valor social que justifique
bloquear un derecho constitucional y que, en definitiva, se traduce en una imposibilidad
absoluta desprovista de suficiente adecuación al propósito buscado por la ley .
Ergo, la limitación que establecen las normas impugnadas no tiene fundamento alguno
e importa una clara violación al derecho de asociación con fines útiles, pues impone
cuál debe ser el espíritu que debe animar a quienes conforman tal organización
colectiva, sin que se sustente en un motivo suficiente que justifique que ciertas
entidades de bien público se puedan desarrollar en una actividad que es cultural por
esencia.
Que por otro lado, de los fundamentos expuestos por los autores del proyecto que dio
origen a la ley 25374 de asociaciones mutuales, surge que las reformas están orientadas a
posibilitar que tales entes puedan actuar con mayor eficiencia en las actuales condiciones
económicas y al reconocimiento del carácter empresarial de esas entidades, aunque
desprovistas de finalidad lucrativa. De ahí que resulta arbitrario el criterio de
discriminación en el que el COMFER sustenta tal exclusión, pues no se advierte la razón
por la cual tal organismo no puede ejercer sobre tales asociaciones el mismo control
personal y económico que ejerce sobre las sociedades comerciales.
Que no sustenta tampoco tal distinción la circunstancia del carácter escaso de las
frecuencias radioeléctricas, pues para compatibilizar esa situación con el derecho a la
libre expresión y con la igualdad ante la ley, ésta ha establecido el sistema del
concurso público, garantizado por un proceso igualitario para poder acceder a la
titularidad de una licencia de radiodifusión, sin que sea necesario tener que excluir ab
initio a determinadas personas jurídicas. Además, la finalidad de las sociedades
mutuales es la del bien común y el de sus integrantes, por lo que la posibilidad de
concursar para obtener la titularidad de una licencia constituye la mejor garantía del
interés general.
Agregaba la Corte que cabe resaltar la función esencial y trascendental que cumple
la radio `La Ranchada´, tanto en lo que respecta a la información y comunicación
popular, como en lo referente a una fuente importante de trabajo y de capacitación de
corresponsales populares.
Por ende, en tales condiciones, no se advierte la existencia de un interés superior
que autorice a prohibir que la actora intervenga en un concurso público para normalizar
su situación legal y poder, en el caso de ser seleccionada, ejercer su derecho a la libre
expresión. Por lo que el párrafo primero del artículo 45 de la ley citada y las normas
dictadas en su consecuencia, en cuanto impiden que la demandante participe en concurso
para la obtención de una licencia por no constituirse en una sociedad comercial, resulta
violatorio de los artículos 14, 16, 28 y 75 inciso 23 de la Constitución Nacional y del
artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Pocos días después, en la causa entablada por la Cooperativa de Servicios Públicos y
Sociales de Villa Santa Rosa de Río Primero de la Provincia de Córdoba, en una acción
declarativa de certeza auspiciada por CARCO y patrocinada también por el Dr. Rodríguez
Villafañe, la Corte declaró nuevamente la inconstitucionalidad del artículo 45 de la
Ley 22.285, en cuanto excluye a las personas jurídicas no comerciales del acceso a las
licencias de radiodifusión, esta vez en referencia concreta a una entidad cooperativa.
La Corte desestimó el recurso deducido por el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER)
que había apelado la sentencia de la Cámara Federal de Córdoba.
La Corte sostuvo en su nuevo resolutorio que se remitía en todos sus términos al fallo
dictado por ella la semana anterior, en el amparo deducido por la Asociación Mutual
Carlos Mujica, titular de la radio La Ranchada, de la ciudad de
Córdoba.
En dicho pronunciamiento el máximo tribunal del país había establecido que el artículo
45 de la Ley de Radiodifusión es arbitrario al excluir de un modo absoluto, sin
sustento en un criterio objetivo razonable, a determinadas personas jurídicas de la
posibilidad de acceder a una licencia de radiodifusión, por no haberse constituido en una
sociedad comercial, lo que importa, en definitiva, una irrazonable limitación al derecho
a expresarse libremente y de asociarse o no hacerlo.
Por lo tanto a las mutuales, cooperativas, radios comunitarias y demás asociaciones de la
sociedad civil, de acuerdo con lo logrado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
se les debe permitir el acceso a la titularidad de licencias de radiodifusión. Y será el
Poder Judicial el que hará respetar dicho derecho, en tantas acciones como las que se
planteen para tutelarlo, mientras los Poderes Legislativo y Ejecutivo no reformen la
inconstitucional Ley 22285 de 1980.
Profundización del reclamo
cooperativo
A medida que se prolongaba la prohibición, aumentaba la conciencia de los cooperadores y
de toda la sociedad en torno del problema. El crecimiento de la conciencia cooperativa y
la fuerza del reclamo consiguiente se reflejaron acabadamente, bajo la denominación de
Grito de Santa Rosa, aprobado por aclamación por cuatro centenares de
cooperadores reunidos en la ciudad de Santa Rosa, La Pampa, en abril de 2003, con motivo
de la celebración del Primer Congreso Nacional de Cooperativismo y Radiodifusión,
convocado bajo el lema Por una radiodifusión sin exclusiones (53).
Al año siguiente, el reclamo cooperativo adquiría mayor extensión, con igual firmeza y
solemnidad expositiva, en el Documento Final del Congreso Argentino de la Cooperación
2004, cuyo texto, en la parte pertinente, transcribimos a continuación.
La globalización consolidó un sistema de valores que hace centro en el lucro, la
competencia feroz y el individualismo a ultranza y en tanto esa influencia no se revierta,
muchas apelaciones a las transformaciones políticas y sociales, como las que encarna el
cooperativismo, quedarán estigmatizadas como consignas perimidas.
El avance de la concepción solidaria será difícil sin el aporte y la participación
activa y consciente de los ciudadanos, y en ese plano el derecho a la información es
crucial. En este escenario la prensa cooperativa tiene un rol esencial que cumplir. Sin
embargo, crisis económica mediante y como parte de la decadencia general de la lectura,
sólo el 6% de los argentinos compra regularmente el diario, y le dedica apenas 15 minutos
a su lectura.
Este desfasaje es más preocupante porque quienes abandonan la lectura son principalmente
los sectores más modestos de la población, un hecho que convierte a la información en
pariente cercana de los privilegios de clase.
El movimiento cooperativo se propone eficiencia y capacidad de competencia frente a las
empresas capitalistas, pero no coloca a su prensa en el mismo andarivel competitivo. Le
asigna desde el vamos un rol subordinado institucionalmente, donde fatalmente termina
imperando el conformismo informativo.
Desde 1980 nos rige la ley de radiodifusión de la dictadura militar, cuyo artículo 45
veta a las sociedades no lucrativas como titulares de licencias en emisoras de radio y
canales de televisión.
El absurdo impedimento legal para que las cooperativas y sus asociados puedan incursionar
en actividades que hacen a las radiocomunicaciones no se ha podido eliminar ni corregir en
más de veinte años de vigencia de las instituciones de la democracia.
Decenas de proyectos han sido presentados en el Parlamento, pero todos naufragaron debido
a la fortísima acción de lobby de los medios concentrados y la falta de compromiso
democrático de los legisladores, que dieron prioridad a intereses sectoriales por sobre
derechos consagrados constitucionalmente, entre ellos, el de la libre expresión y el
derecho a la información.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad del artículo
45 de la ley de radiodifusión 22.285, en dos fallos emitidos ante presentaciones de la
Asociación Mutual Carlos Mugica, titular de la FM 103.7 La Ranchada, en la ciudad de
Córdoba, y de la Cooperativa de Servicios Públicos de Villa Santa Rosa del Río Primero.
Los medios de comunicación en manos de entidades sociales sin fines de lucro generarían
nuevos discursos en el universo mediático, fuera del alcance del poder uniformador,
aportando a la multiplicidad de voces y a la preservación de identidades locales y
regionales, arrasadas en pos de la globalización y mundialización mediática, espejo de
la concentración económica que marca el paso en la economía mundial.
En las ultimas décadas la denominada convergencia tecnológica ha hecho posible que la
civilización se convirtiera en la sociedad de la información, merced a la integración
de los adelantos en la tecnología electrónica, en la informática y en las
comunicaciones.
Los medios de comunicación deberían constituir una herramienta fundamental en materia de
educación para la salud y prevención, tomando como ejemplo aquellos países en los que
se les asigna una participación preponderante en la ejecución de campañas sanitarias
gubernamentales y de las organizaciones sociales.
En consecuencia, es prioritario asegurar el acceso a la sociedad de la información a la
mayor cantidad de personas posible, ya que quienes queden afuera serán los nuevos
excluidos sociales del futuro.
La radiodifusión comunitaria a cargo de emprendimientos sin fines de lucro, de raigambre
local y con foco en la comunidad, es una de las respuestas sociales a la exclusión por
excelencia y merece ser protegida por el derecho, tanto en el ámbito nacional como
internacional.
El sector de la economía social que en mejores condiciones está para reunir los
capitales necesarios para hacer frente a la concentración económica es el
cooperativismo; por lo cual, lejos de ser discriminado, debe ser apoyado, cosa que no
ocurre.
Las expectativas de reforma de la legislación no son buenas en tal sentido, ya que los
proyectos de reforma con posibilidades de convertirse en ley son contrarios al equilibrio
de sectores en el marco de la concentración dominante y proscriben absurdamente al
cooperativismo de servicios públicos.
En la mayoría de las sociedades civilizadas del mundo, a pesar de no haber podido o
querido esquivar la concentración económica creciente, han intentado equilibrar la
acción de los distintos sectores en beneficio de los derechos del ciudadano y de su
participación en la puesta en común de problemas y soluciones, respecto de los cuales,
la información resulta prioritaria.
Por lo cual, se recomienda redoblar la lucha en pos de la derogación del artículo 45 de
la ley de radiodifusión y la sanción de una nueva ley, con parámetros democráticos,
donde se defina a la radiodifusión como un servicio público y al derecho a la
información como un derecho humano.
Entre los objetivos de la nueva ley, proponemos contribuir al afianzamiento de la unidad
nacional, la integración cultural y territorial de todas las regiones del país, la paz y
la amistad de los pueblos, la elevación del nivel formativo e informativo, el debate
sobre los derechos y deberes del hombre, el ciudadano y los pueblos, respetar y promover
la dignidad de toda persona, y rechazar todo tipo de discriminación, entre otros.
Reclamar que se sancione, con toda urgencia, una nueva ley de radiodifusión que termine
con esta discriminación tan absurda como irritante.
Impulsar el fomento y desarrollo de la prensa del sector cooperativo, profesional,
alternativa, competitiva frente a los grandes medios, a efectos de contribuir a la batalla
cultural en que estamos inmersos quienes sostenemos valores sociales diferentes a los
dominantes.
Dar una rápida respuesta a través de la gestión solidaria al fenómeno de los pueblos
sin televisión, localidades del interior donde, quien no puede pagar el costo del abono
mensual del cable, no tiene opciones televisivas por aire, instalándose así una
flagrante desigualdad con los habitantes del área metropolitana, que reciben las señales
de cinco canales de aire.
Incrementar la acción formativa y educativa a través de nuestros medios, destinada a los
asociados para contribuir a su mayor comprensión de los problemas generales de la
sociedad donde se inscribe el accionar cooperativo.
De otro modo, se corre el riesgo de no encontrar convicción suficiente, aun en las
propias filas, para defender a las cooperativas ante los señuelos del pensamiento
neoliberal. Con la propiedad concentrándose en muy pocas manos, un posicionamiento
crítico frente al mensaje de los medios es necesario y vital para profundizar la
democracia.
Articular esfuerzos con las radios comunitarias y el sector social de la comunicación en
conjunto, para defender una concepción contraria a la hegemónica, abriendo en el
monolítico mapa actual de medios, resquicios por donde filtrar mensajes a contracorriente
del pensamiento único.
Defender el pluralismo de medios de comunicación, también hace a la protección de las
culturas y de los pueblos, porque un manejo unipolar de la información uniforma a las
sociedades, destruye su identidad y les quita la esencia que anuda las generaciones con
personalidad propia.
Recomendar que, a través del Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso de la Nación, se
disponga de inmediato lo necesario para derogar el artículo 45 de la ley de
radiodifusión y reformar la legislación especial de modo de favorecer el acceso al
control de los medios de comunicación por parte de las entidades del asociativismo y de
la economía social. Asimismo, fomentar el empleo de los mismos como una herramienta
fundamental en materia de educación para la salud y prevención y en la ejecución de
campañas sanitarias gubernamentales y de las organizaciones sociales (54).
Algunos proyectos
presentados
En los dos decenios transcurridos
desde el restablecimiento institucional, fueron numerosos los proyectos legislativos de
reforma de la Ley de Radiodifusión presentados en el Parlamento, pero ninguno de ellos
llegó a ser sancionado.
Aún a riesgo de incurrir en alguna involuntaria omisión, queremos destacar especialmente
el Proyecto de Ley General de Radiodifusión del recordado Floreal Gorini (55) y el Proyecto de Ley elaborado por la Cámara Argentina de Cooperativas,
Mutuales y Prestadores Comunitarios de Radiodifusión (CARCO), formalmente presentado ante
la Cámara de Diputados de la Nación por el Diputado Héctor T. Polino (56).
Según el art. 3º del Proyecto de Ley de Floreal Gorini son objetivos de la
radiodifusión: contribuir al afianzamiento de la unidad nacional, la integración
cultural y territorial de todas las regiones del país, la paz y la amistad con todos los
pueblos del mundo, la elevación del nivel formativo, informativo y cultural de la
población que incluye la difusión de nuestras culturas regionales y del resto del orbe,
el debate sobre los derechos y deberes del hombre, el ciudadano y los pueblos; el
pluralismo informativo que implica expresar y difundir libremente las ideas y opiniones
sin censura previa; investigar, recibir y difundir informaciones y opiniones; respetar y
promover la dignidad de toda persona, su intimidad y su elección de vida; los derechos
humanos (y de la infancia en especial, como lo reclama la UNICEF); rechazar todo tipo de
discriminación de raza, sexo o credo religioso.
A su vez, según el art. 48 del Proyecto serán sujetos de la prestación de licencias de
radiodifusión, entre otros, las personas físicas o jurídicas de cualquier
naturaleza, en tanto el art. 1º sostiene enfáticamente que en ningún caso
configurarán monopolio las cooperativas, mutuales y demás entes constituidos mediante la
asociación de usuarios de los servicios previstos en esta ley.
En cuanto al Proyecto de CARCO asumido Héctor T. Polino, sostiene que la
comunicación mediante los servicios de radiodifusión constituye un bien de las personas,
necesario para el desarrollo cultural, educativo y económico de la población y esencial
para el adecuado funcionamiento del sistema republicano, representativo y federal de
gobierno. El espacio radioeléctrico, dentro de la jurisdicción nacional, constituye un
bien social administrado por el Estado Federal; el uso de ese espacio y de los sistemas
que se destinan a ser utilizados por los servicios de radiodifusión constituyen una
actividad de interés público sujeta a las regulaciones de esta ley y su
reglamentación (art.1º).
Según el art. 2º los servicios de radiodifusión regulados por la presente son de
jurisdicción federal, en tanto que el art. 3º les atribuye los siguientes
objetivos generales:
a) La
promoción de la población, asegurando las posibilidades de expresión de las diferentes
corrientes de opinión, a través del estímulo a la creación y a la libre expresión del
pensamiento.
b) La defensa y promoción de actividades que conforman y difunden el patrimonio cultural
de las diversas provincias y regiones que integran la Nación.
c) Respeto al pluralismo político, de nacionalidad, religioso, social, profesional,
lingüístico, étnico y de sexo u opción sexual sin ningún tipo de discriminación.
d) Garantizar la libre competencia de los prestadores y la información plural e imparcial
a todos los habitantes de la Nación Argentina.
e) El respeto al honor, a la vida privada de las personas y al respeto de los derechos y
garantías protegidos por la Constitución Nacional y las leyes de la Nación.
f) El respeto a los derechos de la infancia, la juventud, la ancianidad y las minorías.
g) La promoción del derecho a buscar, difundir y recibir informaciones y opiniones sin
ningún tipo de límites o fronteras.
h) El ejercicio del derecho de los habitantes a la información sobre los actos del
Estado, la conducta de sus funcionarios, legisladores y magistrados, el medio ambiente, el
cuidado de la salud pública y respecto de los bienes y servicios destinados al consumo.
i) Promover el conocimiento de otras culturas y la difusión de las diversas expresiones
de la cultura nacional.
j) Contribuir con la educación formal e informal de la población.
k) Promover la difusión de los valores fundamentales del cooperativismo, del mutualismo y
del asociativismo sin espíritu de lucro.
l) Facilitar el acceso a las diferentes culturas del mundo.
m) Promover el desarrollo de una industria cultural cuyos contenidos protejan y difundan
el patrimonio artístico de la Nación y de sus provincias y regiones.
n) Fomentar la defensa y el respeto a las condiciones de equilibrio y aptitud del medio
ambiente para el desarrollo humano.
Por último, en cuanto a la
caracterización de los sujetos que pueden prestar servicios de radiodifusión, prevé el
art. 8º del Proyecto CARCO - Polino que los servicios de radiodifusión
establecidos en esta ley serán prestados por personas físicas o jurídicas de carácter
público o privado, con o sin fines de lucro (sic), mediante licencias que serán
otorgadas por la Autoridad de Aplicación que en ésta se dispone y mediante los
procedimientos expresamente descriptos.
La Ley 26.053
Hemos señalado al comienzo que la Ley 26.053 modificó la redacción del art. 45 de la
ley de facto 22.285. Según el nuevo texto, las licencias se adjudicarán a una
persona física o jurídica regularmente constituida en el país. Desaparece,
entonces, en principio, la prohibición que regía hasta ahora para las entidades sin
fines de lucro (cooperativas, asociaciones mutuales, asociaciones civiles, fundaciones,
asociaciones sindicales), para prestar servicios de radiodifusión.
Continúa estableciendo el nuevo texto legal que cuando el solicitante sea una
persona jurídica en formación, la adjudicación de la licencia se condicionará a su
constitución regular; y a continuación pasa a enunciar las condiciones que
deberán reunir al momento de presentar la solicitud de licencia y mantener durante su
vigencia las personas físicas, las personas jurídicas en lo pertinente y los integrantes
de los órganos de administración y fiscalización de las personas jurídicas.
Estos requisitos son: a) ser argentino nativo o naturalizado con una antigüedad mínima
de cinco años y mayor de edad; b) tener idoneidad cultural acreditada por una trayectoria
que pueda ser objetivamente comprobada; c) tener capacidad patrimonial acorde con su
inversión y poder demostrar el origen de los fondos; d) no estar incapacitado o
inhabilitado, civil y/o penalmente, para contratar o ejercer el comercio, ni haber sido
condenado por delito doloso; e) no ser deudor moroso de obligaciones fiscales o
previsionales, ni ser deudor del gravamen previsto en el artículo 73 de la presente ley;
f) no tener vinculación jurídica societaria ni sujeción directa o indirecta con
empresas periodísticas o de radiodifusión extranjeras, salvo que los acuerdos de
reciprocidad suscritos por la República Argentina con terceros países contemplen tal
posibilidad o que los contratos de cesión de acciones, cuotas o de transferencia de la
titularidad de la licencia hayan sido celebrados con anterioridad a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 25.750 (Ley de defensa del patrimonio cultural), y que se encuentren
aprobados en la Comisión de Defensa de la Competencia; g) no ser magistrado judicial,
legislador, funcionario público, ni militar o personal de seguridad en actividad.
Por su importancia y extensión, por su redacción compleja que lo convierte en un
verdadero galimatías, y sobre todo por afectar directamente a las cooperativas y a las
demás entidades sociales, analizaremos por separado el inciso h) del art. 45 de la ley.
Este comienza señalando como uno de los requisitos para el otorgamiento de las licencias
de radiodifusión, no ser persona jurídica prestadora de un servicio público. No
ser director o administrador de dicha persona jurídica, ni ser accionista mayoritario de
la misma que posea el 10% o más de las acciones que conforman la voluntad social.
Según este primer párrafo, que después aparece controvertido, se excluye de la
posibilidad de brindar servicios de radiodifusión a las cooperativas prestadoras de otros
servicios públicos, que son precisamente las entidades que cuentan con mejores recursos
técnicos, económicos y humanos para asumir la prestación de aquellos.
La prohibición se extiende a los directores o administradores de las empresas prestadoras
de servicios públicos; en nuestro caso, a los consejeros de cooperativas prestadoras de
otros servicios públicos, distintos de los servicios de radiodifusión.
También sería requisito impediente para brindar servicios de radiodifusión el ser
accionista mayoritario de una empresa prestadora de servicios públicos, con una
participación igual o superior al 10% de las acciones que conforman la voluntad social.
Pero este impedimento carece de relevancia en las cooperativas, donde todos los asociados
disponen de un solo voto, cualquiera sea el número de cuotas sociales que posean (Ley
20.337, art. 2º, inc. 3º).
Pensamos así que las cooperativas de servicios públicos (eléctricas, telefónicas,
etc.) podrán suscribir e integrar, sin limitación alguna, cuotas sociales de
cooperativas de radiodifusión, porque siempre tendrían un solo voto en las asambleas de
estas últimas.
Según el segundo párrafo del inciso h) del artículo 45 de la Ley 22.285 (texto según
Ley 26.053) en el supuesto de que la oferente se halle conformada por otras personas
de existencia ideal, los requisitos mencionados deberán ser cumplidos por quienes
conformen la voluntad social mayoritaria.
En materia cooperativa, esta situación podría verificarse en el supuesto de solicitudes
de licencia interpuestas por cooperativas de grado superior, integradas por cooperativas
primarias y por federaciones de cooperativas. En tal caso, a los efectos de la formación
de la voluntad social, deberán tenerse en cuenta las previsiones estatutarias
respectivas, dentro del marco establecido por el art. 85 in fine de la Ley 20.337.
Según el tercer párrafo, primera parte, del inciso h) del art. 45 de la Ley 22.285,
reformada por ley 26.053 la autoridad de aplicación deberá evaluar las propuestas
para su adjudicación sin perjuicio de lo establecido en el artículo 41, sobre la base de
la idoneidad, experiencia y arraigo, exclusivamente. Los requisitos que se prevén en este
artículo son condiciones de admisibilidad.
Cabe aclarar que según el art. 41 de la Ley de facto 22.285 las licencias se
adjudicarán por un plazo de QUINCE (15) años contados desde la fecha de iniciación de
las emisiones regulares. En el caso de estaciones de radiodifusión ubicadas en áreas de
frontera o de fomento, el Poder Ejecutivo Nacional podrá adjudicarlas por un plazo de
VEINTE (20) años. Vencidos estos plazos, podrán ser prorrogadas por única vez y a
solicitud de los licenciatarios, por DIEZ (10) años. Este pedido deberá efectuarse, por
lo menos, con TREINTA (30) meses de anticipación a la fecha del vencimiento de la
licencia respectiva. El Comité Federal de Radiodifusión deberá resolver dentro de los
CUATRO (4) meses de formulado el pedido. DIECIOCHO (18) meses antes del vencimiento del
plazo originario de la licencia, o de su prórroga, el Poder Ejecutivo Nacional
autorizará el llamado a concurso público para el otorgamiento de una nueva licencia. En
este último caso y en igualdad de condiciones, tendrá preferencia el licenciatario
anterior.
La segunda parte del tercer párrafo del inciso h) del art. 45 expresa que cuando el
solicitante de una licencia para la explotación de servicios de radiodifusión sea una
persona jurídica sin fines de lucro prestadora de servicios públicos, la autoridad de
aplicación le adjudicará la licencia cuando no exista en el área primaria de cobertura,
o área de servicio en el caso de servicios complementarios de radiodifusión, otro
licenciatario prestando de manera efectiva el servicio solicitado.
Tenemos entonces que contra la prestación de servicios públicos como condición
excluyente del otorgamiento de licencias de radiodifusión, enunciada en el primer
párrafo del referido inciso h), el tercer párrafo, segunda parte, del mismo inciso,
habilita la posibilidad de que personas jurídicas sin fines de lucro (en nuestro caso,
cooperativas) soliciten licencia para brindar aquellos servicios, siempre que no exista
otro licenciatario con prestación efectiva del servicio en el área primaria de cobertura
o en el área de servicio, según corresponda.
Según el cuarto párrafo del inciso h) que venimos considerando cuando resulte
adjudicataria de una licencia una persona jurídica sin fines de lucro, que sea además
prestadora de un servicio público domiciliario en la misma localidad del área de
servicio licenciada, deberá cumplir adicionalmente con los siguientes requisitos:
1) Llevar
una contabilidad separada y facturar por separado las prestaciones correspondientes al
servicio licenciado;
2) No incurrir en prácticas anticompetitivas tales como las prácticas atadas y los
subsidios cruzados con fondos provenientes del servicio público hacia el servicio
licenciado;
3) No negar a los competidores en los servicios licenciados el acceso a su propia
infraestructura de soporte, en especial postes, mástiles y ductos, en condiciones de
mercado. Se consideran condiciones de mercado a los efectos de esta norma las provenientes
de contratos anteriores o vigentes para este tipo de prestaciones.
Resulta harto discutible la
legitimidad de la carga que se impone a las cooperativas, y por ende a sus asociados, como
prestadora de servicios de radiodifusión, en beneficio de otro prestador lucrativo. Esto
denota además una manifiesta contradicción entre el presunto estímulo de la competencia
que proclama el inciso 2) de este párrafo, y el monopolio real que se asegura al
licenciatario lucrativo.
Por último, prescribe el quinto párrafo del referido inciso h) que para las
personas jurídicas mencionadas en la presente ley, serán de aplicación las previsiones
establecidas en el artículo 2º de la Ley 25.750.
Esta ley se refiere a la preservación de bienes y patrimonios culturales, y en tal
sentido prevé que en orden a resguardar su importancia vital para el desarrollo, la
innovación tecnológica y científica, la defensa nacional y el acervo cultural; y sin
perjuicio de lo dispuesto por leyes especiales destinadas a tutelar los intereses
estratégicos de la Nación, la política del Estado nacional preservará especialmente
.... el espectro radioeléctrico y los medios de comunicación (Ley 25.750, art. 1º,
inc.d).
El art. 2º de la Ley 25.750 establece que la propiedad de los medios de
comunicación, que se definen en el artículo 3º de la misma, deberá ser de empresas
nacionales, permitiéndose la participación de empresas extranjeras hasta un máximo del
30% del capital accionario y que otorgue derecho a voto hasta por el mismo porcentaje.
Dicho porcentaje podrá ser ampliado en reciprocidad con los países que contemplan
inversiones extranjeras en sus medios de comunicación, hasta el porcentaje en que ellos
lo permiten. No se encuentran alcanzados por las disposiciones de la presente norma:
a) Los
medios de comunicación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley sean de
titularidad o control de personas físicas o jurídicas extranjeras;
b) Los contratos de cesión de acciones, cuotas o de transferencia de la titularidad de la
licencia celebrados con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley,
y que aún no hayan sido aprobados por los organismos competentes.
Las empresas culturales no podrán ceder el control sobre los contenidos de su
producción.
A los efectos de la Ley 25.750,
son considerados medios de comunicación los servicios de radiodifusión y servicios
complementarios de radiodifusión comprendidos en la Ley Nº 22.285 (Ley 25.750,
art. 3º, inc. b).
El art. 4º de la Ley 25.750 define los atributos que permiten distinguir entre empresas
nacionales y extranjeras, en tanto que el art. 5º excluye a las empresas nacionales que
sean propietarias de medios de comunicación, del cumplimiento de ciertas disposiciones de
la Ley 24.522 de Concursos y Quiebras.
En síntesis, podemos afirmar que la Ley 26.053 introdujo una brecha en la vetusta muralla
construida por la dictadura, pero las contradicciones del texto ponen en evidencia la
debilidad del Parlamento ante las presiones ejercidas por los grupos de poder que
pretenden tener el monopolio de la información y de la comunicación, y se han visto
prontamente reflejadas en dos fallos posteriores de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que se comentan a continuación.
Fallos posteriores a la
sanción de la Ley 26.053
Las profundas contradicciones contenidas en el texto de la Ley 26.053 han dado fundamento
a la emisión de fallos de sentido diferente, algunos de ellos favorables al interés de
las cooperativas y demás entidades de la Economía Social, y otros contrarios a ese
interés.
A título de ejemplo, nos referimos seguidamente a dos fallos emanados de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, siguiendo en ambos casos los comentarios del Doctor Rodríguez
Villafañe, quien actuó en ambos casos como letrado patrocinante.
Por una parte, la Corte rechazó una acción de amparo presentada por la Cooperativa
Telefónica de Libertador San Martín, de Jujuy, para continuar brindado el servicio de
televisión por cable, porque existe otra empresa privada en la zona, con lo cual avaló
la reforma del artículo 45 de la Ley de Radiodifusión.
El máximo tribunal rechazó por inadmisible el recurso presentado por la
cooperativa, que brindaba a título gratuito a sus asociados el servicio de televisión
por cable. La empresa Teleaudio se quejó porque si bien el servicio que implementó
(la Cooperativa) no tiene un fin de lucro, es relevante estimar que produce un daño de
carácter patrimonial, que sería la migración de abonados de un sistema oneroso hacia
otro que, por el momento, no lo es. En su dictamen el procurador Ricardo Bausset
había recordado que el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), autoridad de
aplicación en la materia, había calificado como clandestino el servicio que
prestaba la cooperativa.
Recordamos que según el artículo 45, inc. h) de la Ley de Radiodifusión modificado por
Ley 26.053, cuando el solicitante de una licencia para la explotación de servicios
de radiodifusión sea una persona jurídica sin fines de lucro prestadora de servicios
públicos (se entiende, otros servicios públicos, porque el servicio de radiodifusión y
televisión también es público), la autoridad de aplicación le adjudicará la licencia
cuando no exista en el área primaria de cobertura, o área de servicio en el caso de
servicios complementarios de radiodifusión, otro licenciatario prestando de manera
efectiva el servicio solicitado.
De este modo, el fallo de la Corte deja virtualmente cerradas las expectativas para
posibilitar un servicio múltiple de televisión por cable en determinadas zonas.
El fallo de la Corte fue firmado por los ministros Enrique Petracchi, Carlos Fayt, Juan
Carlos Maqueda, Raúl Zaffaroni y Carmen María Argibay. Cabe señalar que la Cooperativa
había obtenido un fallo favorable en primera instancia, pero la Cámara de Apelaciones de
Salta revocó esa sentencia y ahora el fallo de la Corte así lo ratifica.
Al existir una norma expresa que veda en el caso el otorgamiento de la licencia
solicitada por la parte actora, pierde su razón de ser el amparo iniciado por ésta para
que se declare la inconstitucionalidad de las resoluciones del COMFER que le vedaban la
posibilidad de adquirir los pliegos necesarios para la solicitud de dicha licencia,
sostuvo la Cámara salteña. La decisión de la Corte implica que la Cooperativa no podrá
continuar emitiendo sus señales.
A través de otro fallo casi simultáneo, bien que fundado en la situación previa a la
sanción de la Ley 26.063, la Cooperativa de Servicios Públicos de Villa Santa Rosa de
Río Primero logró que la Corte Suprema de Justicia confirmara el fallo de la Sala
A de la Cámara Federal de Córdoba, por el que se declaró la
inconstitucionalidad de las Resoluciones del COMFER, en virtud de las cuales se viene
suspendiendo la entrega de pliegos para servicios complementarios de radiodifusión y
televisión. En función de dicho fallo, se ordena que el COMFER debe abstenerse de dictar
nuevas suspensiones o prórrogas y entregar a la Cooperativa reclamante los pliegos para
la televisión por cable.
La Cooperativa interpuso oportunamente un recurso de amparo en contra de las Resoluciones
del COMFER que suspendían la entrega de pliegos para acceder a los servicios
complementarios de televisión por cable. Se sostuvo que la cooperativa había logrado que
la Corte Suprema de Justicia de la Nación declarara la inconstitucionalidad del artículo
45 de la Ley 22285, que impedía a las entidades no comerciales acceder a la
radiodifusión y la había habilitado para ser titular plena de una licencia. Por lo que
era inconstitucional que luego de tal reconocimiento y sin ninguna razón atendible, el
COMFER suspendiera el acceso a servicios de radiodifusión de adjudicación directa, como
es el caso del servicio complementario de la televisión por cable, al que tenía derecho
a prestar la cooperativa.
La Sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba dio la razón a los
planteos cooperativos y declaró la inconstitucionalidad de todas las resoluciones
impugnadas e intimó al Comité Federal de Radiodifusión a que en plazo máximo de
sesenta días hábiles administrativos dicte las reglamentaciones necesarias para que se
facilite a la actora el acceso a los pliegos para prestar el servicio complementario de
radiodifusión (televisión por cable) que desea emprender y ordenó que el COMFER
se abstenga de dictar nuevas suspensiones o prórrogas al respecto.
Contra dicha sentencia el COMFER había deducido recurso extraordinario ante la Suprema
Corte de Justicia. El 9 de mayo de 2006, la Corte, con los votos de Enrique Santiago
Petracchi, Elena I. Highton de Nolasco, Juan Carlos Maqueda, Raúl Zaffaroni y Carmen M.
Argibay, confirmó la sentencia de segunda instancia e impuso las costas al COMFER.
En su momento, el Tribunal de segunda instancia había sostenido al fundar su fallo, entre
otros argumentos, que se trata de una Cooperativa que el más Alto Tribunal de la
República habilitó por los planteos que formulara a través de su letrado, para ser un
potencial prestatario del servicio de radiodifusión. Dicho servicio está integrado por
la radiodifusión sonora y televisión, como además por los Servicios Complementarios de
Radiodifusión, entre los que se ubica la televisión por cable. Para poder acceder a
dicha actividad, es necesario que el COMFER adjudique en forma directa una licencia a tal
efecto. Y este procedimiento, requiere previamente la compra del pliego de condiciones por
parte de la cooperativa, a fin de adecuar su petición a los parámetros que de allí
surjan; propuesta que luego debe ser evaluada por la autoridad de aplicación, quien puede
disponer o no la adjudicación. Sin embargo, este procedimiento no puede tener andamiaje
en las presentes condiciones -que datan de cuatro años atrás- por cuanto el COMFER tiene
suspendida la venta de los pliegos respectivos. Y ello torna en la práctica ilusorio el
derecho de que se trata, lesionándose de este modo un cúmulo de garantías
constitucionales.
En el fallo se agregó que, se ha podido comprobar que las distintas Resoluciones
Administrativas dictadas por el COMFER han enervado durante estos últimos cuatro años la
posibilidad de acceso a la prestación de los Servicios de Radiodifusión Complementaria.
La suspensión de venta de los pliegos respectivos -algo en esencia transitorio- se ha
vuelto una metodología permanente. No se puede afirmar que tal proceder obedece al
propósito de mantener una reserva de mercado a favor de los grandes operadores de la
televisión por cable del país. Ello no surge de autos. Sin embargo, en los hechos,
provoca ese resultado.
A su vez se señaló en el fallo, que ahora se confirma por la Corte, entre otras
medulosas reflexiones, que las facultades discrecionales de los órganos administrativos
como el COMFER no implican una autorización para hacer cualquier cosa; por el
contrario; el ejercicio de la discrecionalidad administrativa se inscribe dentro del
principio de juridicidad de los actos estatales. Y justamente, la necesidad de una
motivación suficiente y razonable como la imprescindible justificación objetiva de la
decisión administrativa comportan dos requisitos insoslayables para afianzar la
discrecionalidad dentro de la juridicidad. El ejercicio del poder discrecional tiene sus
límites que vienen impuestos a través de la prohibición de la arbitrariedad y por las
garantías de los derechos fundamentales.
Por lo que, atento lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el COMFER
deberá entregar, a la brevedad, los pliegos para que la Cooperativa de Servicios
Públicos de la localidad de Santa Rosa de Río Primero, de la Provincia de Córdoba,
pueda prestar el servicio de televisión por cable, y también impuso al COMFER el pago de
los honorarios.
Conclusiones
Tras un cuarto de siglo de vigencia de la arbitraria prohibición para brindar servicios
de radiodifusión y televisión, impuesta a las cooperativas y demás entidades de la
Economía Social por el artículo 45 de la Ley de facto 22.285, el Parlamento abrió una
primera brecha en la muralla heredada de la dictadura.
No se trata, por cierto, del cumplimiento integral de las recomendaciones emanadas del
Congreso Argentino de la Cooperación 2004, que proponían redoblar la lucha en pos
de la derogación del artículo 45 de la ley de radiodifusión y la sanción de una nueva
ley, con parámetros democráticos, donde se defina a la radiodifusión como un servicio
público y al derecho a la información como un derecho humano (57), enunciando entre los objetivos de la nueva ley, contribuir al
afianzamiento de la unidad nacional, la integración cultural y territorial de todas las
regiones del país, la paz y la amistad de los pueblos, la elevación del nivel formativo
e informativo, el debate sobre los derechos y deberes del hombre, el ciudadano y los
pueblos, respetar y promover la dignidad de toda persona, y rechazar todo tipo de
discriminación, entre otros (58).
La nueva redacción del art. 45, introducida por la Ley Nº 26.053, soslaya las anteriores
declaraciones de inconstitucionalidad, da lugar a fallos distintos por su contenido
contradictorio y está muy alejada del reclamo cooperativo, pero aún así la reforma es
importante. Por de pronto, la nueva redacción no excluye taxativamente a las cooperativas
y demás entidades sociales como prestadoras de servicios de radiodifusión.
Cierto es que el inciso h) del art. 45 de la ley establece como condición básica la de
no ser persona jurídica prestadora de servicios públicos ni ser integrante del cuerpo
directivo ni poseedor en ellas de una proporción accionaria del 10% o superior, con lo
cual comienza excluyendo a las cooperativas de servicios públicos. Pero en el cuarto
párrafo del mismo inciso, en abierta contradicción con el primero, se abre la vía para
la posible participación de las cooperativas de servicios públicos, a condición de
facturar y registrar por separado el servicio de radiodifusión, no aplicar políticas de
subsidios cruzados o similares, y facilitar a los competidores el acceso a su propia
infraestructura (postes, mástiles y ductos).
La modificación introducida es todo cuanto pudo lograrse con la actual relación de
fuerzas, donde el monopolio de los medios de comunicación concentra un poder casi
omnímodo, al extremo de haberse señalado que lamentablemente, en la Argentina
sólo tienen plena libertad para elegir, presentar e interpretar las disyuntivas del país
las grandes corporaciones de medios. Ningún pueblo debería tolerar semejante
concentración de poder ni siquiera en el gobierno (59).
Queda entonces un largo camino por recorrer. En lo inmediato, en tanto el COMFER como
autoridad de aplicación mantenga a través de sucesivas dilaciones o indefiniciones una
conducta sesgada, favorable a los monopolios de la comunicación, es probable que deba
recurrirse nuevamente a los estrados judiciales, en busca de amparo contra la
arbitrariedad. Pero no puede haber ninguna duda en cuanto a la legitimidad del reclamo
cooperativo y de otros sectores sociales, en favor de una comunicación accesible para
todos, como requisito básico de una sociedad pluralista y realmente democrática. |