En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a los 29 días del mes de marzo del 2001, reunidos en la Sede del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los integrantes de la Comisión N° 2 del Tercer Simposio de Legislación Tributaria Argentina, bajo la presidencia de la Dra. Cecilia E. Goldemberg, la presidencia alterna del Dr. Jorge Carlos Damonte, la secretaría a cargo del Dr. Jorge Rodríguez Córdoba y la relatoría a cargo de la Dra. Alejandra Schneir, manifiestan:

VISTO
• Las directivas oportunamente impartidas por la relatora de la Comisión y su informe de relatoría.
• Los trabajos presentados por los Dres. Gustavo J. Di Criscenzo (“Hacia una definición de PyME”), Fernando D. García ( “El impuesto al valor agregado: su determinación e ingreso mediante el criterio de lo percibido”) , Nestor Kreimer ( “ Sociedades de Garantía Reciproca – S.G.R.- Una herramienta tributaria de apoyo a las Pymes argentinas”) y Juan C. Palumbo ( “Los impuestos en las Sociedades de Garantía Reciproca”).
• Las exposiciones de los panelistas integrantes de la Comisión, Dres. Carlos A. Battilana, Manuel Castiñeira Basalo, Adalberto R. Dalmasio, Guillermo H. Fernández y Guillermo Rodríguez Use.
• El informe de relatoría, los trabajos presentados y las conclusiones del V Congreso Tributario, organizado por este Consejo Profesional, en la ciudad de Mar del Plata en junio de 1997.
• Las intervenciones y opiniones de los asistentes y el intenso debate de los temas desarrollado durante el transcurso del trabajo de la Comisión.

Y CONSIDERANDO

I. TRATAMIENTOS DIFERENCIALES PARA PYMES

1. Que por sus características estructurales y su profunda inserción en el mercado, las pyme son de vital importancia para la economía, al poseer una gran capacidad de absorción de mano de obra, flexibilidad y capacidad de adaptación y aportar su cuota de innovación.

2. Que sin embargo sufren los perjuicios de la falta de financiación y acceso al crédito, de la excesiva incidencia de los costos de administración y cumplimiento, de la dependencia funcional de los grandes operadores, de dificultades de acceso a la tecnología. Se destaca al mismo tiempo la incapacidad de los organismos de control para inducirlas al correcto cumplimiento de sus obligaciones fiscales.

3. Que la creciente velocidad de los negocios, el advenimiento de la tecnología y las comunicaciones como determinantes del cambio, han producido una redistribución de los factores económicos, que hacen peligrar la subsistencia de los pequeños emprendimientos.

4. Que en los últimos años han cobrado mucha importancia las intervenciones por parte de gobiernos, organismos internacionales y bancos multilaterales de desarrollo que se orientan a superar las fallas de mercado o de sistema que las afectan, entre ellas, las imperfecciones derivadas de la gestión regulatoria en materia tributaria y laboral cuando discriminan por tamaño de empresa.

5. Que en ese orden de ideas se consideran indispensables las medidas no fiscales – atenuar el costo de la financiación, otorgar garantías suficientes, subvencionar la inversión y el desarrollo, asesorar sobre nuevos emprendimientos, etc. – que, bien ejecutadas, tienen transparencia y posibilidades de control.

6. Que las políticas impositivas afectan la capacidad de las empresas para invertir y crear trabajo de modo que el otorgamiento de condiciones más favorables tiene capacidad para revertir las dificultades ocasionadas por ejemplo, por la insuficiencia del mercado financiero o por sobrecostos de cumplimiento y también para motorizar la demanda de trabajo.

7. Que la utilización del sistema tributario como herramienta de política económica, a pesar de cierta resistencia de quienes opinan que sólo deben respetarse las reglas del mercado, es aceptada por todos los países.

8. Que las mismas no son consideradas como una alteración a la neutralidad ni como incompatibles con el principio de la capacidad económica, en la medida que se utilicen los instrumentos correctos, se apliquen en contextos de tiempo y espacio adecuados y se obtengan los resultados buscados por el legislador.

9. Que en este sentido se han pronunciado diversos congresos y jornadas sobre la especialidad, admitiendo el uso extrafiscal de la tributación, aunque recomendando el uso responsable de esos institutos.

10. Que ello implica que en la adopción de medidas fiscales se debe tener en cuenta el cumplimiento de los principios de la tributación.

11. Que los regímenes simplificados pueden ser cuestionados en virtud de su dudosa idoneidad en comparación con medidas de acción directa, por su generalidad que no permite discriminar dentro de la franja o categoría predeterminada afectando principios de equidad, y por su efectividad, pues no siempre ayudan al logro de sus objetivos. Sin embargo, la mayor parte de los países los adoptan con el doble propósito de disminuir la carga fiscal directa e indirecta de los pequeños emprendimientos y facilitar el control por parte de la Administración.

12. Que la existencia de externalidades positivas de las Pymes, tales como la utilización de mano de obra intensiva, su localización geográfica y su consecuente arraigo poblacional en el interior del país y distribución del ingreso vinculado con sectores de menor riqueza, justifican la adopción de medidas de excepción en su favor.

13. Que el monotributo ha significado un paso importante para simplificar el sistema impositivo argentino, ya que sus responsables no deben completar formularios de declaraciones juradas ni efectuar registraciones y ha contribuido a la simplificación de la fiscalización, generando en consecuencia la incorporación de muchos contribuyentes que antes actuaban en la economía informal. Sin embargo, deben revisarse claras falencias de equidad y eficacia, como ser defectos en la determinación de la base imponible presunta, limitaciones al ejercicio del derecho a la renuncia al régimen, el problema de las suspensiones temporarias de la actividad y la existencia de sanciones por incumplimiento más gravosas que en el régimen general de cada tributo.

Por todo expuesto, la Comisión N° 2
del Tercer Simposio de Legislación Tributaria Argentina
cree conveniente elevar las presentes

CONCLUSIONES

1. El sistema tributario debería considerar tratamientos diferenciales para los micro emprendimientos y pequeñas empresas que respondan a criterios de promoción y simplicidad, para facilitar el cumplimiento de sus obligaciones y compensar sus dificultades de acceso al financiamiento y los sobrecostos de cumplimiento derivados de las propias regulaciones fiscales, entre otros aspectos que afectan su competitividad. Ello con independencia de las políticas activas que el Estado debe encarar en otros campos (financiación, cooperación empresarial, difusión y capacitación, desarrollo de capital de riesgo, modernización tecnológica, etc.)

2. Para la definición del rango de empresas sujetas al tratamiento especial debe considerarse preferentemente más de un parámetro, y si bien el monto de operaciones aparece como representativo para todo el universo, éste debe complementarse con otros factores idóneos, que tengan en cuenta distintas actividades.

3. El denominado “Régimen simplificado para pequeños contribuyentes”, de carácter universal y optativo, debe ser mejorado a efectos de evitar su utilización como elemento de evasión y elusión por defectos en el diseño legal de las categorías y de flexibilizar el ingreso y salida del régimen para evitar situaciones injustas o de incumplimiento forzado. Asimismo, debe insistirse en la incorporación de la cuota del impuesto único de un monto que sustituya la obligación de pago del impuesto sobre los ingresos brutos y de la tasa de seguridad e higiene para evitar someter a tales contribuyentes a complejas obligaciones de cumplimiento.

4. Los sujetos que lleven a cabo microemprendimientos de caracter individual con ingresos inferiores a un escalón mínimo a determinar deben quedar excluídos de toda obligación de pago del impuesto único (monotributo) sin perjuicio de su deber de aportar con destino al régimen de la seguridad social.

5. Es indispensable que la Administración Tributaria adopte una conducta responsable y coherente que se traduzca en el dictado de reglamentaciones claras y precisas, en la difusión de las mismas, en el asesoramiento oportuno y en acciones concretas del control de cumplimiento, de modo tal que el régimen simplificado cumpla con su propósito, cual es, aportar una solución razonable para la elevada evasión que se presenta a nivel de pequeños contribuyentes y a su vez morigerar en forma efectiva su carga fiscal.

CONSIDERANDO

II. LA SEGURIDAD SOCIAL Y LAS PYMES

1. Que existe disimilitud entre el salario medio de la economía y los propios de las pequeñas y medianas empresas. Que asimismo existe una mayor elasticidad de salarios en este tipo de empresas

2. Que las PYMES tienen una función significativa en la creación de puestos de trabajo, de acuerdo a lo expuesto a la doctrina en general y en las conclusiones del informe del Relator del V Congreso Tributario.

3. Que las PYMES tienen poder de captación de mano de obra desplazada de otras actividades y capacidad inmediata de nuevas fuentes de trabajo.

4. Que el empleo asalariado no registrado es una realidad en nuestro país que afecta a más de 3 millones de personas. De acuerdo a estudios realizados y basándose en análisis realizados sobre las Encuestas Permanentes de Hogares, es que la incidencia de empleos no registrados en empresas con entre 2 y 5 trabajadores es del 71% y sube al 85% en las unidades con 1 solo trabajador.

5. Que en las conclusiones del 5to. Congreso Tributario se ha expresado “Es conveniente reducir la imposición al salario sobre el personal ocupado por las PYMES, disminución que deberá ser además progresiva en relación con el número de empleados ocupados en cada ejercicio fiscal por la unidad beneficiada. Todo ello es para evitar la carga impositiva que subyace en la utilización de mano de obra intensiva por parte de las microempresas, y a fin de proponer medidas tendientes a optimizar la imposición sobre dichos objetivos y evitar un peso innecesario de presión fiscal empresarial, así como también para no desalentar la captación de mano de obra adicional por parte de las PYMES en una política activa contra la desocupación laboral”

6. Que el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes ha venido a paliar y tratar de solucionar la problemática existente en el sector de pequeños trabajadores autónomos.

7. Que existe un grave problema de control y de equidad tanto en la tributación como en los beneficios jubilatorios para el sector de Trabajadores Autónomos.

Por todo expuesto, la Comisión N° 2
del Tercer Simposio de Legislación Tributaria Argentina
cree conveniente elevar las presentes

CONCLUSIONES

1. Se estima conveniente en una primera etapa inmediata, la reducción de las contribuciones al SUSS, ampliando los beneficios del decreto 796/97 (reducción de dos puntos) a los pequeños y medianos contribuyentes de todo el país.

2. En una segunda etapa se debe revisar profundamente la política de tributación sobre el salario que alcanza al sector, a efectos de efectuar cambios que reduzcan en forma pronunciada su carga estimulando las ventajas competitivas y reduciendo la incidencia del empleo no registrado.

3. Extender a todas las pequeñas y medianas empresas el sistema de pago directo de asignaciones familiares, para aliviar la carga financiera que pesa sobre el sector.

4. Mantener un régimen simplificado para pequeños contribuyentes de manera que queden cubiertos en la seguridad social, aquellos sujetos que no obtengan ingresos mínimos que le permitan contribuir normalmente con sus obligaciones previsionales.

CONSIDERANDO

III. SOBRE LAS MEDIDAS PROPUESTAS PARA LOS DISTINTOS TRIBUTOS.

1. Que la ley específica del impuesto al valor agregado argentino está estructurada de tal forma que provoca distorsiones que atentan contra la neutralidad y la equidad horizontal y que afectan a todos los responsables, pero en mayor medida a aquellos que no tienen la capacidad de aprovechar dichos desequilibrios.

2. Que esta situación deviene de la asistemática adecuación de la ley a los cambios en la definición de la hipótesis de incidencia y de las condiciones de la economía, que terminaron privilegiando la prioridad de la recaudación al cumplimiento de los principios de la tributación.

3. Que en consecuencia se hace imperiosa una reforma de la ley y una necesaria adecuación de las normas administrativas para corregir estos efectos negativos, lo que resultaría un apoyo indirecto a las pyme, respetando los elementales principios de la tributación.

4. Que uno de estos efectos distorsivos proviene de la incidencia financiera del impuesto que interfiere de forma errática en las relaciones entre los responsables, pero que afecta en mayor medida a los pequeños operadores que sufren el rigor que les imponen los factores dominantes de las relaciones negociales y normalmente deben absorber los efectos negativos del elemento temporal del hecho imponible y de los plazos de pago fijados por el organismo recaudador.

5. Que otro de los problemas que desde su implementación provoca la ley es la negativa de recuperar el impuesto derivado de los créditos incobrables.

6. Que una solución posible para no alterar la tasa nominal del tributo y contemplar los perjuicios de las incobrabilidades es la adopción del criterio de lo percibido.

7. Que por otra parte este criterio plantea dificultades en la posibilidad de su aplicación, tales como la propia definición de “percibido” para receptar la gran cantidad de opciones que existen para cancelar el precio de las operaciones, como los pagos en especie, las acreditaciones en cuenta, las reinversiones, los pagos sin afectación específica, etc.

8. Que una vez sistematizados los elementos objetivo, personal y territorial de las hipótesis de incidencia, debería replantearse el elemento temporal tratando de aproximarlo a la percepción, para no alterar la tasa efectiva del gravamen.

9. Que, si bien existen razones técnicas que justifican la utilización de los regímenes de recaudación en la fuente, las mismas razones obligan a que los mismos no representen un grave perjuicio para quienes están sujetos a su aplicación.

10. Que por ello debe evitarse la falta de relación entre la esencia y la cuantía de la retención o percepción y el impuesto contra el que se aplicarán como pago a cuenta.

11. Que por otra parte es importante respetar el sincronismo entre estos regímenes y el momento de verificación de los hechos imponibles que los justifican y que esto tiene particular relevancia en los impuestos instantáneos y de período fiscal corto, como el IVA.

12. Que lamentablemente existen regímenes de retención y percepción que no cumplen con estos requisitos y como consecuencia de ello son generadores de abultados saldos a favor de los contribuyentes.

13. Que agrava la situación el hecho de que esta verdadera deuda interna del Estado resulta de muy dificultosa recuperación en tiempo y forma y devenga intereses no automáticos y de tasa muy inferior al costo financiero del contribuyente acreedor.

14. Que los exportadores tienen dificultades para obtener en forma oportuna e íntegra las devoluciones del impuesto que les fuera facturado vinculado a las exportaciones.

15. Que por las restricciones financieras a las que las pyme están sometidas, el perjuicio se hace irreparable.

16. Que una de las posibilidades de acortar los plazos de devolución es el acogimiento al régimen de reintegro anticipado pero ello exige el ofrecimiento de garantías que las pymes no obtienen con facilidad.

17. Que aún obteniendo esas garantías y sufragando sus costos, la administración incumple sistemáticamente con los plazos comprometidos para la devolución y cuando la efectúa no devuelve los documentos que las instrumentan.

18. Que en la mayor parte de las jurisdicciones el impuesto sobre los ingresos brutos no contempla tratamientos diferenciales a favor de las empresas PYME y de los microemprendimientos, cuando sus posibilidades de traslación del impuesto se ven amenazadas por sus debilidades competitivas frente a los grandes centros de venta (supermercados) generadas por fallas del mercado y del sistema que requieren urgentes soluciones de nivel macroeconómico.

19. Que idéntica situación se presenta con relación a la denominada tasa de seguridad e higiene cuya incidencia excede largamente el hipotéticos servicio prestado por la comuna para convertirse en un impuesto más que socava las posibilidades de competitividad y subsistencia de las PYMEs.

20. Que una de las debilidades estructurales de las pyme es su dificultad para la acumulación del capital necesario para su desenvolvimiento y para incorporar tecnología.

21. Que el impuesto a las ganancias, al adoptar criterios de valuación a precios corrientes y métodos de amortización lineales que ignoran la pérdida de valor económico de los bienes conspira contra la formación de capital de las pyme.

22. Que el esquema de imposición que sujeta a las ganancias de las sociedades a una tasa equivalente a la tasa máxima de la escala progresiva aplicable para personas físicas implica un trato más gravoso para aquéllas empresas organizadas como sociedades de capital y bajo tipos societarios que como las SRL califican para el derecho privado como sociedades de personas pero tienen el tratamiento asimilado a las primeras.

23. Que el impuesto a las ganancias no diferencia entre ganancias retenidas y ganancias distribuidas, con excepción de la aplicación del impuesto de igualación para rentas sujetas a tratamiento preferencial, lo cual incide negativamente en las posibilidades de financiamiento de las pyme cuya principal fuente la constituyen, justamente, los beneficios reinvertidos.

24. Que debe reafirmarse la necesidad de eliminar o, cuanto menos, morigerar, la incidencia del impuesto a la ganancia mínima presunta, impuesto sobre los intereses y costo del endeudamiento así como el nuevo gravamen a las transacciones que, en forma regresiva interfiere en los negocios y cercena aún más las debilidades de competitividad de los pequeños emprendimientos.

25. Que el impuesto sobre los bienes personales se traduce en doble imposición al alcanzar activos que han tributado el impuesto a la ganancia mínima presunta no absorbido a su vez por el impuesto a las ganancias e impone un desaliento adicional a la capitalización de las pyme.

26. Que en cuanto a la posibilidad de conceder franquicias o beneficios especiales frente al impuesto a las ganancias, éstas sólo benefician a aquellas empresas Pymes que se encuentren en un ciclo expansivo con resultados positivos lo que aconseja adoptar otro tipo de medidas que se traduzcan en una reducción efectiva del costo financiero efectivamente soportado.

Por todo expuesto, la Comisión N° 2
del Tercer Simposio de Legislación Tributaria Argentina
cree conveniente elevar las presentes

CONCLUSIONES

1. Deben eliminarse los efectos distorsivos que provoca el diseño de las normas que integran el sistema tributario, en parte como consecuencia de reiteradas modificaciones tendientes a sustituir las deficiencias de fiscalización y control de cumplimiento ( “ilusionismo legislativo”).

2. Deben implementarse urgentes modificaciones en la ley del impuesto al valor agregado para morigerar efectos particularmente perniciosos para el desarrollo de PYMEs y para la creación de nuevas empresas, como ser:

3. Con relación a los tributos provinciales y municipales se sugieren algunas alternativas de tratamiento diferenciado, por ejemplo:

4. En el impuesto a las ganancias debería contemplar las siguientes adecuaciones:

5. En lo que se refiere al Impuesto sobre los Intereses y al Costo del Endeudamiento Empresario, se propicia su inmediata eliminación.

6. Respecto del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, mientras no se elimine este el tributo, se proponen algunas medidas concretas. Entre ellas:

7. Con relación al Impuesto sobre los Bienes Personales se propone eximir del impuesto a las inversiones efectuadas en PYMES, en la medida de que las mismas se mantengan por un lapso determinado.

8. Se considere establecer un crédito de impuesto a favor de las Pymes equivalente al exceso de intereses pagados de las tasas que obtienen empresas de primera línea en Bancos oficiales.

9. Se permita la compensación automática de los saldos a favor de libre disponibilidad para cancelar obligaciones impositivas sin restricción alguna, inclusive retenciones y percepciones practicadas y con los recursos de la seguridad social.

CONSIDERANDO

IV. SOBRE LAS SOCIEDADES DE GARANTIA RECIPROCA

1. Que las sociedades de garantía recíproca fueron creadas por la Ley N° 24.467 con el objeto de facilitar a las pequeñas y medianas empresas el acceso al crédito.

2. Que mediante la presentación de proyectos a financiar, y con la aportación de las suficientes contragarantías, las Pymes acceden a una calidad de aval que potencia y mejora su calificación crediticia frente al sistema financiero y comercial.

3. Que el régimen se apoya en una serie de ventajas impositivas que pretenden incentivar la inversión por parte de socios partícipes al fondo de riesgo, lo cual en principio resultaría conducente, atento a la indisponibilidad de recursos financieros por parte del Estado para participar como actor directo en el otorgamiento de avales o en la formación de fondos de capital de riesgo para inversión en Pymes.

Por todo expuesto, la Comisión N° 2
del Tercer Simposio de Legislación Tributaria Argentina
cree conveniente elevar las presentes

CONCLUSIONES

1. Deben mantenerse los incentivos fiscales establecidos a favor de las SGR y de sus socios protectores y partícipes en cuanto a los aportes de capital y aportes al fondo de riesgo, pero es necesario reclamar que se instrumenten políticas activas de difusión y gestión con el objeto de insertar las SGR en sectores menos organizados o no dependientes de grandes grupos económicos y la coordinación con fondos provinciales y bancos oficiales y privados para permitir la generación de las líneas de crédito necesarias.