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Buenos Aires, 06 de marzo de 2000.
NOTA N° 00022
Señor Director de la
Dirección de Asesoría Técnica de la
Administración Federal de
Ingresos Públicos
Dr. Roberto P. Sericano
Hipólito Irigoyen 370 - 4° Piso - Of. 4070
Capital Federal
Ref.: GRUPO DE ENLACE AFIP-
DGI CPCECF REUNIÓN DEL 08.03.2000 (15 HORAS).
Tenemos el agrado de dirigirnos a Usted a efectos de acompañar a la presente el informe
elaborado por el Grupo de Enlace de la Comisión de Estudios Tributarios de este Consejo,
con los temas a tratar en la reunión que se llevará a cabo en sede de esa Dirección, el
próximo miércoles 8 de marzo de 2000.
En el ANEXO I se indican los temas nuevos tanto técnicos como operativos. En el ANEXO II,
de la misma manera, se indican los temas tratados en reuniones anteriores pendientes de
resolución.
Sin otro particular, saludamos a Usted muy atentamente.-
Dr. Oscar López
a/c Gerencia Técnica
INFORME DE LA
COMISIÓN DE ESTUDIOS TRIBUTARIOS DEL C.P.C.E.C.F.
Proyectos de Leyes para Combatir la Evasión Tributaria y Previsional
Con fecha 10.02.2000 el Poder Ejecutivo envió a la Cámara de Diputados los mensajes
127/2000 y 137/2000 que tienen como finalidad combatir la evasión tributaria y
previsional.
Mensaje N° 137/2000
Las características del mensaje 137/2000 se indican sintéticamente a continuación y
seguidamente nuestra opinión en los comentarios en particular.
CONTENIDO
1. Limitación a las transacciones en dinero en efectivo
1.1. Falta de efectos para las partes y terceros en pagos superiores a $ 10.000-
1.2. Identificación tributaria de las partes para inscripción en registros
1.3. Creación del cheque cancelatorio
2. Sistema de medición de la producción primaria
3. Recaudación y ejecución fiscal de aportes y contribuciones previsionales.
4. Régimen simplificado aportes y contribuciones SUSS para pequeñas empresas
constructoras.
5. Sistema de identificación nacional tributario y social
6. Exportación de cigarrillos y combustibles
7. Eliminación del bloqueo fiscal
Como siempre, el C.P.C.E.C.F. apoya toda medida conducente a combatir la evasión.
No obstante lo expuesto, consideramos necesario destacar algunas cuestiones fundamentales
que no deberían dejar de ser consideradas por el Poder Legislativo en el proceso
parlamentario en trámite, sin perjuicio de desarrollar en el futuro una opinión más
profunda y meditada sobre cada uno de los puntos tratados en el proyecto.
COMENTARIO GENERAL
El proyecto que nos ocupa en el mensaje señala como causa de evasión a la alta presión
fiscal existente. Sin embargo entre sus medidas la única que concreta una disminución en
dicha presión fiscal es la referida a aportes y contribuciones con destino al Sistema
Unico de la Seguridad Social para pequeñas empresas constructoras.
El resto son medidas parciales y poco claras en algunos aspectos de fundamental
importancia para su efectividad, con excesivas delegaciones en el PE no admitidas por la
CN conforme a la previsión de su art. 76.
Los temas más criticables de este proyecto son los que están contenidos en los
Capítulos III y VII referidos a:
- Capítulo III: régimen de recaudación y ejecución de los aportes y contribuciones
previsionales
- Capítulo VII: eliminación del bloqueo fiscal que, a falta de precisión, parece
pretender efectos retroactivos.
COMENTARIOS EN PARTICULAR
I. LIMITACIÓN A LAS TRANSACCIONES EN DINERO
EN EFECTIVO
Se dispone la falta de efectos para las partes y terceros en pagos superiores a $ 10.000-
no realizados mediante depósitos en cuantas de entidades financieras, giros o
transferencias, cheques, tarjetas de crédito u otros procedimientos que
autorice el PEN.
Nuestra Opinión:
En general, la política de canalizar en el circuito financiero institucionalizado
las operaciones como método para impedir o disminuir la economía informal, parece
positivo. No obstante, se debe considerar cubrir de alguna forma los costos operativos que
tal medida implica para los contribuyentes.
Estimamos que la norma es demasiado escueta, dando lugar a numerosas dudas, a saber:
Al referirse a pagos superiores a $ 10.000.- permite la
elusión mediante el fraccionamiento exponencial de los pagos. Debería referirse a pagos
parciales o totales superiores a ese monto o que correspondan a facturas o documentos
equivalentes por esa magnitud. Debe recogerse la experiencia de la AFIP en la aplicación
de la Resolución General N° 151 y las numerosas modificaciones introducidas.
Como utiliza simplemente las expresiones efectos y
pagos, su alcance sería mayor al de restar efecto cancelatorio al
pago. Por ejemplo, ¿será necesaria la prueba adicional del medio de pago para el
perfeccionamiento y validez de un contrato de mutuo?
Sólo contempla dos excepciones: pagos realizados a entidades
financieras o por orden judicial. Debería incluir otras situaciones (como lo hace la RG
151 para sueldos, honorarios de directores, etc.) o prever la delegación al PEN para
establecerla.
Corresponde criticar la
prevista atribución a la AFIP para impugnar directamente las DDJJ y exigir el pago de las
diferencias sin aplicar previamente el procedimiento de determinación de oficio. Esta
norma afecta el derecho de defensa pues conforme a la reiterada interpretación de la
AFIP, las impugnaciones fundadas en el artículo 14 de la ley N° 11.683 no son apelables
ante el Tribunal Fiscal de la Nación y por lo tanto, su pago es exigible como paso previo
a la revisión judicial.
II. SISTEMA DE MEDICIÓN DE PRODUCCIÓN PRIMARIA
Se obliga a las plantas industriales de faenamiento a incorporar sistemas electrónicos de
medición y control de producción, de conformidad con las normas que dicten las
respectivas autoridades de aplicación.
El sistema a utilizar no está previsto sino que será establecido por el Ministerio de
Economía.
La SAGPyA y la AFIP deberán establecer los procedimientos que permitan obtener y analizar
la información contenida en los sistemas.
Nuestra opinión:
En principio, la incorporación de mecanismos modernos y confiables de control de
producción con carácter obligatorio puede considerarse positivo. Sin embargo la norma
(artículo 16) es muy vaga, no contiene disposiciones concretas sino una expresión de
deseos y la delegación a organismos del PE que por su amplitud son de dudosa
constitucionalidad.
Además la parte positiva no condice con el mensaje pues éste se refiere a la medición y
control de la actividad primaria en sus tres etapas: producción, industrialización y
comercialización, en tanto que el articulado sólo se refiere a la etapa industrial.
III. RECAUDACIÓN Y EJECUCIÓN FISCAL DE APORTES Y CONTRIBUCIONES PREVISIONALES
Se autoriza a la AFIP a delegar determinadas funciones o actividades en materia de
aplicación, recaudación y fiscalización de aportes y, en materia de contribuciones con
destino al SUSS, a las AFJP.
Se asigna legitimación activa a las AFJP para promover juicio de ejecución fiscal contra
el empleador que omita ingresar el aporte personal de la CUSS conforme al procedimiento
del artículo 92 y siguientes de la Ley 11.683. Puede actuar directamente u otorgar poder
a mandatarios externos. La vía se habilita mediante boleta de deuda que emite la AFIP.
Nuestra opinión:
Consideramos altamente cuestionable y, a su vez, inconveniente, la pretendida
privatización de la recaudación en materia de recursos de la seguridad social a través
de la delegación de funciones específicas a favor de las AFJP para la aplicación,
percepción y fiscalización de aportes y contribuciones con destino al SUSS.
Aún más preocupante es la legitimación activa asignada a las AFJP para promover el
juicio de ejecución fiscal que prevé el art. 92 y siguientes de la L. 11.683, porque el
procedimiento depende en gran medida de la actuación del agente fiscal que inicia el
procedimiento, informa las medidas precautorias, libra bajo su firma el mandamiento y
dispone los embargos.
Evidentemente esas funciones no podrían ser delegadas a un funcionario de la AFJP y nada
de eso dice la norma que deja el tema sin precisión.
Las garantías constitucionales de los contribuyentes pueden quedar muy seriamente
afectadas por el accionar de recaudadores privados. Asimismo y sin perjuicio de los
reparos constitucionales a las desmesuradas atribuciones dadas por la última reforma al
denominado agente fiscal, resulta impensable la delegación de esa atribución
en manos privadas que se traduciría en la posibilidad de embargar bienes y cuentas
bancarias.
Siendo ello así, no vemos cual es la ventaja de la promoción de las ejecuciones fiscales
por parte de las AFJP (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones) excepto el
proyectado artículo 18 que dispone que los gastos corren por cuenta del las AFJP.
IV. RÉGIMEN SIMPLIFICADO APORTES Y CONTRIBUCIONES SUSS PARA PEQUEÑAS EMPRESAS
CONSTRUCTORAS
El mensaje sostiene la necesidad de aplicar modalidades simplificadas en virtud de la alta
evasión que se verifica en el sector, sobre todo por las modalidades de contratación a
través de subcontratistas de poca solvencia patrimonial y la alta rotación de personal
con baja calificación.
El régimen beneficia a empresas constructoras con facturación anual inferior a $
12.000.000.- que actúen como contratistas o subcontratistas.
Las empresas excluidas por su volumen de facturación, actuarán como agentes de
retención a sus contratistas y subcontratistas.
La base de la obligación previsional sustitutiva se calcula como el producto de los
valores salariales mensuales referenciales por categoría laboral (a fijar por la
Autoridad de Aplicación) por un coeficiente cuyo numerador son los días trabajados y el
denominador 30. La obligación surge de aplicar a esa base las tasas de imposición
diferenciadas por región existentes.
Nuestros comentarios:
- El esquema parece positivo pero se basa en la información relativa al listado de
personal identificado y organizado por categoría laboral y cantidad de días trabajados
que los contratistas y subcontratistas deben suministrar a la empresa contratista
principal. Obviamente, si el contratista tuviera personal informal, no va a declararlo,
con lo cual el tema de la evasión vinculada a trabajadores no declarados no se
resolvería con esta medida.
- No se contemplan las situaciones en las que no se hagan pagos mensuales, por ejemplo la
percepción o retención en los casos de pagos anticipados. ¿Corresponde efectuarlas o
no?
- No está contemplada la relación de un contratista con sus subcontratistas en la
aplicación de este régimen.
- Se delega en la AFIP la determinación de las categorías pero entendemos que ello
debería recaer en el Ministerio de Trabajo de la Nación.
- No se establece un régimen sancionatorio específico en caso de información inexacta.
V. SISTEMA DE IDENTIFICACIÓN NACIONAL TRIBUTARIO Y SOCIAL
Su propósito es el cruzamiento de información. Se prevé integrar información de AFIP,
ANSES, Registro Nacional de las personas, Inspección General de Justicia, Registro de la
Propiedad, etc. el Gobierno Nacional debe suscribir acuerdos con los estados provinciales
y con el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Nuestra opinión:
La propuesta es positiva, pero no queda claro si el mismo sistema creado por el
Decreto 812/98 queda derogado junto con las normas que se dictaron para reglamentarlo.
Las disposiciones que rigen actualmente el Sistema de Identificación Nacional Tributario
y Social (SINTyS) son las siguientes:
Decreto 812/98 (B.O. 16.07.98)
Implementa sistema para coordinar los datos registrados y a registrar
en las distintas bases de datos existentes a nivel nacional, a fin de efectuar una
identificación uniforme y homogénea de las personas físicas y jurídicas a nivel
tributario y social.
Se crea el Programa de asistencia técnica para el diseño e
implementación del SYNTyS que contará con el apoyo y financiamiento del Banco Mundial,
cuyo Director Nacional será el Secretario de Equidad Fiscal de la Jefatura de Gabinete de
ministros.
Se crea el Comité Coordinador del SINTYS que estará integrado en su
primera etapa por un representante de cada uno de los siguientes organismos:
- AFIP
- INDEC
- ANSES
- Secretaría de empleo y capacitación laboral.
- Registro Nacional de las Personas.
- Secretaría asistencia financiera a las provincias.
- Secretaría de Justicia.
- Secretaría de Desarrollo Social.
- Secretaría de Pequeña y Mediana Empresa.
Con fecha 25.09.98 se
publicó en el B.O. el Decreto 1108/98 que dispone que determinados Organismos deberán
incorporar obligatoriamente en sus registros, la Clave Unica de Identificación Tributaria
o la Clave de Identificación, asignados por la AFIP o el Código Unico de Identificación
Laboral, asignado por la ANSES, de todos los otorgantes, constituyentes, transmitentes,
adquirentes, beneficiarios o titulares de los actos, bienes o derechos actualmente
inscriptos o que en el futuro se presenten para su inscripción a efectos de la
identificación de la información patrimonial de los contribuyentes y responsables, con
el fin de optimizar la aplicación, percepción y fiscalización de las obligaciones
tributarias, aduaneras y de la seguridad social. Asimismo disponía la adecuación de los
sistemas de registración y de los formularios que instrumentan las solicitudes
respectivas.
Con fecha 30.12.98 se publicó en el B.O. el Decreto 1574/98 por el que se aprueba un
modelo de carta acuerdo de donación del Gobierno de Japón a ser suscripta con el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), con el objeto de financiar
complementariamente la asistencia técnica para el Sistema de Identificación Nacional
Tributario y Social (SINTyS).
Con fecha 21.05.99 se publicó en el B.O. el Decreto 528/99 por el que se aprueba el
Modelo de Convenio de Préstamo para el PROYECTO DE SISTEMA DE IDENTIFICACIÓN
NACIONAL TRIBUTARIO Y SOCIAL SINTyS cuya ejecución estará a cargo de la
Secretaría de Equidad Fiscal y de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Con fecha 02.11.99 se publicó en el B.O. el Decreto 1228/99 por el cual se crea el
Sistema Nacional de Información de los Registros de la Propiedad Inmueble, los convenios
de cooperación con las Provincias y el Programa Nacional de Modernización Registral.
VI. EXPORTACIÓN DE CIGARRILLOS Y COMBUSTIBLES
Dispone imponer una multa al exportador de cigarrillos o combustibles equivalente a 5
veces el monto de impuestos internos e impuesto a los combustibles que se hubiera eximido
o reintegrado como consecuencia de las diferencias entre lo declarado y la comprobación
efectuada por el servicio aduanero.
Establece que será título ejecutivo suficiente la boleta de deuda que expida la AFIP.
Nuestra opinión:
La norma no contempla el procedimiento de aplicación de la multa y vías
recursivas, ni remite a la ley 11.683 ni al Código Aduanero.
Desde ya será inconstitucional la pretensión de aplicar multa sin cumplir con el
procedimiento del debido proceso adjetivo y consiguiente respeto al derecho constitucional
de defensa en juicio.
Es cuestionable también, con fundamento en las garantías constitucionales y Pactos
incorporados a la Constitución Nacional, la pretendida ejecutoriedad de la multa sin que
previamente hubiese existido pronunciamiento por parte de juez independiente, por lo tanto
deberían adecuarse las normas a fin de evitar que los efectos negativos neutralicen el
fin sancionatorio que la misma pretende.
VII. ELIMINACION DEL BLOQUEO FISCAL
Se prevé la derogación a partir del 01.07.2000 del Régimen Especial de Fiscalización
del capítulo XIII de la Ley 11.683 y los art. 24,25 y 26 del Anexo de la Ley 24997 (su
similar para pequeños responsables).
La norma pretende ser retroactiva según se desprende del Mensaje, pues al proponer la
eliminación del bloqueo señala que ello constituirá un fuerte incentivo para
regularizar el pago bajo el régimen de consolidación de deudas establecido por el
decreto 93/2000 (moratoria) por los períodos no prescriptos.
Ese mismo alcance resulta del proyectado segundo párrafo que prevé los efectos de la
derogación respecto de las fiscalizaciones a cargo de la AFIP que se encuentren en curso
a la fecha señalada.
Nuestra opinión:
El denominado Régimen de Bloqueo Fiscal, incorporado a la ley procedimental con vigencia
para ejercicios iniciados a partir del 1.4.92 actúa como permanente aliciente para que
los contribuyentes cumplan con la correcta determinación de los impuestos involucrados en
el mismo (ganancias, IVA y bienes personales). Ello es así al otorgar presunción de
exactitud sobre las declaraciones juradas presentadas por los períodos anteriores al
último presentado al inicio de la inspección.
Esa regla, con presencia legislativa estable durante 8 años, implica reconocer el derecho
individual a la presunción de fehaciencia de las declaraciones juradas presentadas
siempre que la última, sujeta a revisión fiscal, no fuera impugnada por la AFIP en
razón de no existir diferencias u omisiones a favor de ese organismo.
Conforme a lo expuesto, la derogación retroactiva afecta derechos adquiridos garantizados
con la cláusula de propiedad de la Constitución Nacional (artículo 17). La pretensión
del fisco de ignorar el bloqueo correspondiente a la última declaración jurada
presentada antes del 01.07.2000 generará un mar de demandas y juicios que podrían
representar para el Estado un elevado costo.
Es una medida inoportuna e inconveniente que sumará malestar entre los contribuyentes
pues aparece burlada la estabilidad jurídica además de la garantía constitucional
indicada. A su vez no luce que pueda generar un aliciente a regularizar las deudas frente
a la moratoria pues el sistema del bloqueo es en sí mismo inseguro, quedando siempre
expuesto el contribuyente a su decaimiento ante un mínimo ajuste que practique la AFIP.
Para alentar el acogimiento a la moratoria por deudas antiguas debe disminuirse la tasa de
intereses resarcitorios fijadas en el Decreto 93/00 y flexibilizarse el plan de pagos.
Resulta llamativo que para deudas antiguas es más conveniente acudir a la presentación
espontánea y al pago en cuotas que ofrece el régimen de excepción de la Resolución
General 184, que permanece vigente hasta la fecha en que entre a regir la moratoria del
Decreto 93/00.
Mensaje N° 127/2000
Este proyecto de ley pretende enajenar a través de licitación pública nacional e
internacional, los créditos de los cuales resulte titular la AFIP por el cobro de los
tributos, pagos a cuenta de anticipos, accesorios actualizaciones y multas ejecutoriadas
que se encuentren en trámite de ejecución fiscal.
Nuestra opinión:
Somos totalmente críticos respecto de este proyecto y solicitamos su no aprobación, por
los siguientes motivos:
a) El estado no puede delegar en terceros administrar la justicia.
b) Puede dar lugar a que el deudor compre su propia deuda, con lo cual el deudor pasaría
a ser su propio acreedor, confundiéndose ambas figuras en el mismo sujeto, con las
ventajas que ello implica.
c) Frente a un estado de emergencia de algún sector en particular, que requiera especial
atención por parte del Estado, los contribuyentes afectados por dicho estado de
emergencia no podrían alegar el mismo para obtener los beneficios que deriven para las
deudas en juicio por parte de un tercero.
d) La misma observación que la precedente se plantea en el caso de que se estableciera un
plan de facilidades de pago que implicara a este tipo de deudas.
e) En cuanto a la competencia comercial, se puede dar que una gran empresa adquiera las
deudas de empresas pequeñas para sacarlas del mercado.
Por último, apelando al razonable criterio de los legisladores, solicitamos considerar lo
expuesto precedentemente antes de la sanción del paquete de leyes que nos ocupan, para lo
cual nos ponemos a entera disposición de los Señores Legisladores a los efectos que
estimen corresponder.
COMISIÓN DE
ESTUDIOS TRIBUTARIOS
CONSEJO PROFESIONAL DE CIENCIAS ECONÓMICAS
DE LA CAPITAL FEDERAL
Buenos Aires, 20 de
marzo de 2000.-
Carlos Eduardo
Albacete
Presidente |
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