La estructura tributaria

Cuestionario

1. ¿Considera que la estructura impositiva es suficientemente eficaz, tanto para financiar el actual nivel del gasto público, como para estimular la producción y las exportaciones?

2. En las negociaciones con el FMI para un acuerdo de facilidades ampliadas, se plantea la posibilidad de una nueva reforma tributaria (eliminación de exenciones en IVA y ganancias, reducción de aportes patronales, etc.).
¿Cuál es su opinión al respecto?

3. ¿Cuáles deberían ser, a su juicio, los principales criterios de elaboración de un nuevo régimen federal de coparticipación de impuestos?

Dr. Raúl E. Cuello

1. Puede afirmarse que si el grado de eficiencia de la administración tributaria fuera mayor que el que se observa, el rendimiento teórico de la actual estructura impositiva resultaría imposible de ser alcanzado dado el grado de monetización de la economía y por otra parte innecesario, dada la magnitud del déficit que registra el presupuesto.
Es que la magnitud de las tasas de los distintos impuestos está planteada en función de una evasión que oscila entre el cuarenta y cinco y el cincuenta por ciento del monto recaudable, con lo que se plantean desincentivos sobre la producción, incluyendo la que se relaciona con el comercio exterior.
Si se supone, como las propias autoridades lo reconocen, que los impuestos no ingresados totalizan $ 24.000 millones al año, y el déficit está en el entorno de los $ 5.000 millones, hay un rendimiento potencial absolutamente innecesario para financiar el gasto público.
En consecuencia y pensando en términos de una evasión "normal" del veinte por ciento, el sistema permitiría una reducción de alícuotas que disminuiría el exceso de gravamen que hoy se soporta.
Esto posibilitaría, ceteris paribus, una reducción del IVA de por lo menos el cuarenta por ciento.

Un razonamiento por vía del absurdo, revelaría la procedencia del análisis anterior.
Si se supusiera que la administración se tornara tan eficiente como para llevar a cero la evasión, el sector privado no podría soportar tal transferencia de recursos al sector público, a menos que el gasto público aumentara en la misma magnitud y por lo tanto la participación del mismo en la economía se acrecentara en un veinticinco por ciento.

2. Los cambios en el sistema impositivo deben ser marginales, tratándose de una estructura tributaria que como la de nuestro país, conforma los estándares modernos en la materia.
Afectar de continuo un instrumento de política económica de su importancia, crea escenarios de incertidumbre en los operadores económicos, sobre todo cuando el sesgo con que son hechos busca aumentar la recaudación antes que dotarlo de atributos relacionados con la equidad y la eficiencia.
Este sendero sólo produce aumentos de los niveles de evasión, ya que los cambios inciden, normalmente, sobre los que ya tributan.

Sin embargo, un ejercicio de posibilidades abiertas indicaría que sería necesario eliminar exenciones en Ganancias e integrar las rentas accionarias con las de las personas físicas, de modo tal que las empresas no sean consideradas sujetos del impuesto.
En este orden de ideas me parece que podría fijarse una tasa diferencial a las PyMEs, que en todo caso no fuera superior al quince por ciento y gravar con el veinticinco por ciento al resto.
Los individuos deberían estar alcanzados por una tasa de progresividad máxima del cuarenta por ciento, pero con escalas de ingresos más atenuadas que las actuales.
Al contrario de la opinión del FMI, los mínimos de imposición para las rentas del trabajo deberían ser aumentados, habida cuenta de la falta adecuada de bienes públicos que deben ser atendidos personalmente

En el IVA la tasa general debiera reducirse, diferenciarla para bienes salarios, y complementarlo con impuestos específicos para bienes que denoten capacidad de pago.
Debería generalizarse en la mayor medida posible.

No soy partidario en las presentes circunstancias de reducir significativamente los aportes patronales para el sistema previsional y en todo caso con aplicación sujeta a criterios regionales.

3. El principal criterio debiera ser hacer efectivo el principio federal, vinculando las fuentes de imposición locales al gasto de cada jurisdicción.
Esto implica, como punto de partida, aumentar significativamente la eficiencia de las administraciones fiscales provinciales, donde los grados de evasión son, en el mejor de los casos, iguales a los que se registran a nivel del gobierno central.
Debe ponerse un límite al financiamiento por vía de la coparticipación como hoy se registra, toda vez que esto es un incentivo para gastar sin ejercicio de la responsabi- lidad correspondiente.

Dr. Ricardo Gutiérrez

1. La estructura impositiva vigente no genera una recaudación capaz de financiar el actual nivel del gasto público (tenemos un déficit fiscal -a nivel nacional- de aproximadamente el 2% del PBI) ni estimula la producción ni las exportaciones.

Pero el principal problema impositivo nacional no es de política o de estructura impositiva, sino de una administración tributaria incapaz, desde hace varias décadas, de recaudar lo que la ley estipula y de poner freno a la evasión.
De acuerdo a cálculos del suscripto, esta última está en torno al 8 % del PBI.

Cualquiera sea la política o la estructura impositiva, tienden a ser letra muerta si no se corresponden con una maquinaria administrativa capaz de hacerla cumplir, es decir, de recaudar lo que las normas establecen.
Sin duda, para lograr recaudar hace falta también una justicia que opere con honestidad y oportunidad.

Este es el principal problema a resolver en el área y previamente a discutir de políticas y estructuras deberán desarrollarse sistemas y métodos que permitan a la administración tributaria trabajar por sectores económicos y regiones y a partir de allí llegar a cada unidad contribuyente.
La recaudación no debe depender de la voluntad de los hombres (contribuyentes, liquidadores, inspectores, etc.), sino de sistemas informáticos que identifiquen con precisión los stocks y los flujos que dan origen a los hechos impositivos.

Cuando el nivel de recaudación permita recuperar el equilibrio presupuestario, condición sine qua non de una convertibilidad sostenible y de los grandes equilibrios macroeconómicos y se logre efectividad real y no declamada en la lucha contra la evasión, se debe pensar en disminuir la alícuota del IVA y en eliminar los aportes patronales jubilatorios, que realmente atentan contra nuestros costos de producción y contribuyen al elevado nivel de desocupación imperante.

Actualmente, cuando no estamos ni siquiera en condiciones de liquidar con oportunidad los reintegros ni las devoluciones a las empresas exportadoras -lo que sí traba de manera efectiva la producción y las exportaciones-, no es prioritaria la discusión sobre la estructura impositiva.

En síntesis, organizando la administración tributaria para que opere con eficacia y eficiencia, logrando una justicia que sentencie con propiedad y oportunidad y recuperado el equilibrio fiscal, se estará en condiciones de discutir la estructura impositiva, lo que debe hacerse con la participación de todos los sectores interesados y en función de los principios tributarios de simplicidad, equidad, certeza y neutralidad, que dan el medio apto para ello.

2. Estimo que el real interés del FMI y de nuestros acreedores externos está centrado en que recuperemos el equilibrio fiscal y logremos un sector público transparente y no en que realicemos una reforma tributaria.

Creo que es saludable que el FMI recomiende generalizar el IVA a todos los sectores, pero jamás con la alícuota actual.
En realidad este tema hace más al interés nacional que a los intereses del FMI.
También es importante mencionar que esta alícuota debe ser general y no diferenciada.

Con el grado de organización actual de nuestra administración tributaria, no se está en condiciones de controlar un IVA diferenciado ni efectuar políticas promocionales, sean éstas sectoriales o regionales.
El resultado de éstas es que terminan ocasionando gigantescos bolsones de evasión o escándalos públicos, como se puede constatar en los casos de la pesca, del oro, de Tierra del Fuego, etc.

Si no solucionamos nuestros problemas de equilibrio fiscal, el FMI insistirá en el aumento de las alícuotas existentes, ampliación de las bases imponibles o aumentos de aquellos impuestos indirectos de fácil recaudación, como por ejemplo, combustibles.
Insisto en que nuestro principal y urgente problema es el del aumento de la recaudación a través de la lucha contra la evasión.

Pero para poder comprometer al país en esto, se necesita una reforma a fondo de la AFIP y un Poder Judicial acorde con una nación que quiera enorgullecerse de sus instituciones básicas.

No me olvido que en el tema de equilibrio fiscal hay otro ingrediente, el del gasto público, donde se debe reconocer que hay sectores ineficientes o despilfarradores y/o poco transparentes.
Pero tango conciencia de que lo importante es mantener congelado el nivel actual del gasto y, a medida que se avance en una nueva Reforma del Estado, liberar partidas que permitan atender sectores hoy postergados, como ser los jubilados y pensionados, salarios de las fuerzas armadas y de seguridad, obras de infraestructura, etc.
El nivel del gasto es relativamente sostenible pero no debe aumentarse.

3. Previamente a analizar los criterios de un nuevo régimen federal de coparticipación, donde cada inrterviniente luchará sin ningún criterio lógico por quedarse con más recursos financieros de los que dispone actualmente, se deben discutir las responsabilidades que los distintos niveles de gobierno (municipios, provincias y Nación) deben asumir ante la comunidad.
Esta falta de asignación de responsabilidades concretas, se manifiesta con claridad meridiana en las áreas sociales (alimentación, salud pública, minoridad, ancianidad, deportes, vivienda, mini-emprendimientos, etc.), dando lugar a que se trabaje más en función del clientelismo político que en la solución de los problemas.
Excluyo expresamente al sector educación, por cuanto existe una ley y un pacto que sentaron las bases de su organización institucional, si bien la última discusión sobre salarios docentes aporta confusión.
Existen sectores donde las responsabilidades están más claras, tales como Relaciones Exteriores, Defensa y Justicia, y otros en los que se da cierto grado de confusión, como son los que administran los servicios económicos (agricultura, ganadería, transportes, etc.).

Cubriendo con pactos federales específicos los vacíos constitucionales existentes en materia de responsabilidades políticas ante la comunidad, se estará en condiciones de comenzar la discusión sobre los recursos financieros necesarios para hacerles frente.
Considero que con esta metodología se solucionará el principal problema que tenemos los argentinos, que consiste en una atención ineficiente a los desposeídos y marginados, para lo que se asignan suficientes recursos pero su administración es pésima y su impacto ineficaz.

La precisión en la asignación de las responsabilidades hará que cuando éstas se cumplan en forma ineficiente o poco transparente, el ciudadano tenga claro a quién premiar o castigar con su voto.

Si no se da este primer paso, la discusión sobre la distribución entre Nación y provincias sobre la masa de impuestos coparticipables, carecerá de sentido y servirá sólo para beneficiar al que tenga mayor peso político al momento de aprobarse legislativamente la misma, en detrimento de la racionalidad distributiva.

Dr. Adalberto Rodríguez Giavarini

1. Es evidente que a nivel federal tenemos un problema con la situación fiscal, que se vislumbra a través del déficit, que en el caso de la Nación representa el 1,5 % del PBI.

La inversión bruta interna alcanzará en 1997 -en moneda corriente- a 62,2 mil millones de dólares, es decir el 20 % del PBI, mientras los gastos de capital del sector público serán del 1,2 % del PBI, por lo que puede concluirse que alrededor de 18,8 % de la IBI corresponde al sector privado.

A su vez, la inversión bruta interna total es financiada con ahorro proveniente de tres orígenes: público, privado y externo.
Los dos primeros representan -0,3 % y 17,1 % del PBI, respectivamente.
Por su parte, el ahorro externo es equivalente al déficit de la cuenta corriente y representa el financiamiento que la Argentina recibe del resto del mundo; considerando para 1997 un déficit de cuenta corriente de 10,0 mil millones de dólares, éste equivaldría a 3,2 % del PBI.
La suma de los tres componentes da el 20 % indicado.

Estas cifras permiten una mejor comprensión de la interacción entre los déficits gemelos.
La Argentina tiene déficit de sus cuentas externas por 3,2 % del PBI, porque necesita financiar un defecto de ahorro doméstico que suple el ahorro exterior.
Es lícito afirmar que el sector privado está en déficit, al ser su ahorro (17,1 %) menor a la inversión que realiza (18,8 %).
Pero el punto clave es que el sector público tiene un "rojo" de 1,5 % (ahorro negativo de 0,3% e inversión pública de 1,2 %) que contribuye a conformar casi la mitad del déficit externo.
Una conclusión natural es que si las cuentas estuvieran en equilibrio (y por lo tanto el ahorro y la inversión pública fueran parejas) el déficit externo sería la mitad y la vulnerabilidad externa sería, consecuentemente, más baja.

Este escenario nos obliga a ser particularmente cuidadosos en materia de ahorro del gasto y de eficiencia en la asignación del mismo, por cuanto está probado internacionalmente que el equilibrio presupuestario obtenido a través de la primera vía se sostiene más en el tiempo, que aquel al que se llega con aumento de impuestos.

Equilibrar el presupuesto por vía del ahorro permite transferir recursos de sectores de baja a elevada productividad, para de esa manera reforzar el potencial de crecimiento del sector privado argentino.

2. En principio, quiero señalar que es necesario tener un sistema impositivo estable en el tiempo, para evitar que los permanentes cambios en las reglas de juego tributarias determinen un contexto de incertidumbre, que termine alejando a los inversores.

Si bien en firme no hay nada conocido respecto a los eventuales cambios tributarios, que se podrían gestar a partir del acuerdo de facilidades ampliadas que se está negociando con el FMI, simpatizo con la idea de reducir la imposición al trabajo, considerando particularmente la alta desocupación actual.
Sin embargo, hay que ser extremadamente cuidadosos a la hora de elegir los tributos que permitan sustituir los recursos perdidos por dicha reducción.

Quiero subrayar que la eventual eliminación de exenciones en IVA y Ganancias debe ser considerada cuidadosamente, por las implicancias que tienen en el campo distributivo y de la asignación de recursos.
Es relevante destacar que, considerando que los dos tributos mencionados son esencialmente coparticipables, en tanto que los aportes patronales son una suerte de carga fiscal con afectación específica al pago de la seguridad social, será necesario un exhaustivo debate entre la Nación y las provincias para establecer la vía por la cual el aumento eventual de recursos de IVA y Ganancias se afectaría totalmente a dicha sustitución.

3. El sistema de coparticipación de impuestos debería perseguir el objetivo de asegurar que todos los habitantes del país, independientemente de su lugar de residencia, tengan acceso a niveles homogéneos de servicios públicos.
Entendemos que el régimen debería también procurar la disminución de la llamada brecha de desarrollo entre las distintas provincias.
Aun sabiendo que detrás de este objetivo puede ocultarse el costo de que ciudadanos pobres de provincias ricas subsidien a ciudadanos no pobres de provincias pobres.

Entendemos entonces que el nuevo régimen debería contener elementos distributivos, que propenden a la igualdad señalada y devolutivos, que estimulan la eficacia al esfuerzo recaudatorio local:

a.
Elementos distributivos: Las jurisdicciones con bases imponibles más débiles o con diferentes costos de provisión de bienes públicos deberían seguir siendo subsidiadas por el resto de las jurisdicciones.
El único punto es que el tamaño de este subsidio tendría que surgir de mediciones objetivas y no de transacciones políticas.

b.
Elementos devolutivos: La recaudación tributaria que por razones de eficiencia económica se centraliza en la órbita nacional debería distribuirse también según la base imponible de cada jurisdicción, para disminuir la brecha entre presión fiscal y provisión de servicios públicos.

c.
Un concepto adicional a considerar es la incorporación de elementos dinámicos que posibiliten hacer más flexible el régimen, que emitan incentivos a las jurisdicciones para realizar una política financiera sana y equilibrada en el tiempo y que induzcan incrementos de la inversión en infraestructura física ócaminos, puertos y comunicaciones- y social -educación y salud-.
La única manera de reducir la brecha de desarrollo es a partir de un mayor nivel de inversión y no en la salida coyuntural de resolver problemas sociales a través del empleo público.

Antes de concluir deseo puntualizar la importancia política y social de la transición del sistema, que será entonces un elemento central de la discusión; considero que ésta debería estar basada en que nadie pierda inicialmente en términos nominales y que el crecimiento del producto permita en el margen hacer una distribución económicamente más racional, de acuerdo a los principios previamente enunciados.