No será precisamente una fecha la que marque los profundos cambios que se están produciendo en materia de política industrial. De hecho, en las últimas tres décadas, los gobiernos han modificado, o la fuerza de los hechos los ha obligado a modificar, sensiblemente la perspectiva desde la cual encuadrar el problema. Bien podría afirmarse que éste fue un proceso de prueba y error, donde las más de las veces, los preconceptos e ideas del pasado quedaron sepultados por la dinámica propia de fenómenos tales como los avances en materia tecnológica, de información y comunicaciones, la consiguiente reducción de los respectivos costos y la desaparición de las barreras al comercio y la inversión.
De este modo, de las políticas destinadas a expandir los niveles de producción industrial en forma generalizada o sectorial, a nivel nacional o regional, se produce un desplazamiento hacia formas menos explícitas pero más efectivas y a la vez más sostenibles en el tiempo. En otros términos, lo que antes se conocía como "política industrial" pasó a llamarse "política de competitividad industrial". Aun cuando en el nuevo esquema subsistan elementos del anterior, en el enfoque actual prevalecen las medidas de alcance amplio por sobre las de alcance sectorial, en tanto que aspectos que anteriormente eran ignorados pasaron a tener una significativa importancia.
Pero debe también destacarse que este proceso no se desarrolló al mismo ritmo en las diferentes regiones y menos todavía de manera homogénea. En tal sentido, obsérvense las disparidades existentes en la materia dentro de los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) -aun entre sus más avanzados integrantes- o el replanteo del significativo activismo gubernamental luego de la crisis del sudeste asiático. Asimismo, la heterogeneidad en el desarrollo de medidas de competitividad industrial se debió a elementos tales como las diferencias en las políticas macroeconómicas, existencia de factores políticos, adecuación a marcos regulatorios de carácter supranacional y fundamentalmente a la naturaleza propia de las empresas que operan en las respectivas economías.
De esta última perspectiva, grandes empresas y PyMEs (Pequeñas y Medianas Empresas) enfrentan una problemática totalmente diferente, aun cuando tanto unas como otras necesitan elementos comunes para operar con una razonable probabilidad de éxito -adecuada infraestructura (comunicaciones, caminos, energía), mano de obra capacitada, seguridad jurídica-. La capacidad de las autoridades para reconocer e instrumentar las medidas tendientes a allanar los obstáculos, que a veces se presentan como de naturaleza insalvable para las PyMEs, es un elemento crucial que hace a su supervivencia.
Durante los últimos años se ha acentuado la tendencia en la cual progresivamente las empresas basadas en la utilización de recursos físicos o materiales se encuentran perdiendo terreno a mano de aquellas de bienes y servicios de elevada tecnología, alto valor agregado, y muy especialmente, de servicios relacionadas con la manufactura de productos que se encuentran capacitadas para capitalizar la información. Como es lógico, estos elementos han potenciado los cambios en la forma en que los gobiernos "hacen" política industrial dado que en el presente, el manejo de la información y la introducción de medios de producción intensivos en conocimientos son claves para el logro de una mayor competitividad.
Queda claro entonces que así como en el pasado se interpretaba que la política industrial, de naturaleza activa, contribuía al logro del bienestar común, los medios para llegar a él en el presente han cobrado una nueva dimensión. Los gobiernos deben ahora formular su política nacional teniendo presente el contexto global, lo cual implica -entre otras cosas- mejorar el contexto en el que se desenvuelve la actividad productiva y comercial, llegando en caso de ser necesario, a modificar el marco regulatorio vigente, alentar un mejor manejo de la administración corporativa, permitirles a las empresas extraer el máximo beneficio de la inversión "intangible", apoyar la creación de nuevas firmas y emprendimientos y atender, muy especial-mente, las necesidades específicas de las pequeñas y medianas empresas (PyMEs).
Probablemente el cambio más importante en las estrategias de las firmas para mejorar la competitividad sea el énfasis en la inversión en activos intangibles (I & D y tecnología, habilidades gerenciales, empresariales y de los empleados, organización de los negocios, desarrollo de mercados y software). Los activos intangibles proveen a las firmas de las capacidades y la flexibilidad necesaria para sobrevivir y prosperar. Este cambio en las empresas es parte de un movimiento mayor hacia una economía más basada en conocimientos. A nivel de la empresa esto se manifiesta también en una relativamente mayor participación de actividades económicas "habilidad-intensivas" y "tecnología-intensivas". Más ampliamente, el mecanismo central del nuevo modelo que está emergiendo es el de los rendimientos crecientes en conocimiento, a través de un amplio espectro.
Política industrial en América Latina
A partir de los años ’80, a diferencia del paradigma teórico de desarrollo de los años ’60 y ’70, comienza a desvalorizarse la idea de promover la industria y convertirla en el eje de crecimiento y desarrollo de las economías. Este ocaso teórico fue consecuencia de cambios ideológicos a favor de adoptar al sector privado como el agente de desarrollo con mayor capacidad para incorporar racionalidad a las decisiones económicas que hacen al desarrollo de un país, desplazando así al actor principal hasta ese momento, el Estado, que tenía la tarea conjunta de orientar, planificar y ejecutar. El consenso social, con mayor ímpetu hacia finales de los ’80 y en casi toda la década del ‘90 acerca de que el Estado no podía lograr el desarrollo económico, estuvo basado en el fracaso de las políticas industriales para adaptarse a un nuevo ambiente económico, caracterizado por el rápido avance tecnológico y por la apertura económica que determinaron la globalización de las economías.
De acuerdo a Wilson Peres (1997), el nuevo marco general imperante, en lo que se refiere a la posibilidad y aplicabilidad de políticas industriales, actúa en un ambiente caracterizado por los siguientes hechos estilizados:
1) En el plano internacional tiende a haber un progresivo consenso, de que las políticas industriales deben ser fundamentalmente de tipo horizontal y estar orientadas a "nivelar el campo de juego" mediante la corrección de fallas de mercado claramente identificadas y el apoyo a la industria en general a través de la mejora de la operación de los mercados para sus factores productivos. Tales políticas incluyen en particular la prevención de monopolios, el fortalecimiento de los derechos de propiedad, mejoras en el acceso a la información y capacitación, y la provisión de infraestructura física.
2) En la región latinoamericana existe un claro predominio analítico y práctico de las políticas de alcance macroeconómico orientadas a alcanzar o mantener la estabilidad. Por otra parte, al menos en el discurso, las políticas de competitividad industrial parten de la irreversibilidad de los cambios estructurales que han acompañado a la estabilización: apertura comercial, desincorporación de gran parte de las empresas manufactureras de propiedad estatal, liderazgo económico del sector privado y creciente integración subregional.
3) La dinámica de crecimiento económico de la región en los años noventa ha sido mediocre, pese a las esperanzas que despertaron los avances en la solución del problema de la deuda externa a finales de los años ochenta. En este contexto, el desempeño del sector industrial ha sido inferior al del PBI total (2,2 y 2,9% anual respectivamente en 1990-1994, es decir antes de la segunda crisis mexicana), lo que ha permitido afirmar que la industria ha perdido el carácter de motor del crecimiento que tuvo en la etapa de industrialización por sustitución de importaciones.
4) La estructura productiva de la industria ha experimentado cambios importantes en cinco direcciones: a) fuerte crecimiento de la producción y las exportaciones de grandes industrias procesadoras de materias primas e intensivas en capital; b) auge de las actividades de ensamblaje en zonas francas para la exportación (maquiladoras) en el norte de México, Centroamérica y el Caribe; c) renovado liderazgo de la industria automotriz dentro de retrocesos bastante generalizados del resto del complejo metalmecánico; d) poco desarrollo de las industrias más modernas, por ejemplo las electrónicas, que continúan , en la gran mayoría de los países, teniendo presencia sólo en el nivel de ensamblaje con bajo contenido nacional de componentes clave, y e) caída del peso relativo de industrias tradicionales intensivas en mano de obra, tales como textiles, vestimenta y calzado. Estos cambios han llevado a que las políticas de competitividad industrial consideren de facto: a) y b) como áreas con ventajas competitivas manifiestas; c) como un sector merecedor de un tratamiento de política especial; d) como sectores a ser apoyados y e), como actividades que deben ser rescatadas debido al impacto social que tendría su caída.
5) La industria de la región ha aumentado su competitividad internacional en términos de exportaciones y está aprendiendo a operar en un mercado abierto y extremadamente dinámico.
6) El Estado ha desincorporado gran parte de sus actividades manufactureras, pero continúa siendo, pese a la reducción de su tamaño, el principal agente económico de la región.
En los años ’90, los Estados de la región han dado claras señales políticas hacia el resto de los países del mundo, en lo que se refiere a delinear ciertas pautas económicas atadas a su sostenibilidad en el largo plazo. Así, la estabilidad macroeconómica, la apertura comercial, las privatizaciones, las negociaciones y acuerdos de comercio regionales, la incorporación a la Organización Mundial del Comercio, determinaron no sólo el alcance y las posibilidades de las políticas de promoción industrial, sino también la dinámica del cambio de la estructura industrial.
Así, varios países de la región mantuvieron el desarrollo de programas de promoción industrial, pero lejos de lograr un desarrollo industrial global como era concebido y pretendido en décadas anteriores, estos programas tuvieron ciertas características de profundización, que los han transformado en políticas de fomento de la competitividad industrial de ciertos sectores.
El cambio en la concepción de la nueva definición de política industrial ha virado desde la creación de nuevos sectores productivos hacia el logro de una mayor eficiencia en aquellos sectores ya existentes. De igual modo, el nuevo enfoque tendió a privilegiar la consolidación de ventajas comparativas existentes más que a la creación de nuevas ventajas comparativas.
Los instrumentos más utilizados de esta nueva política de competitividad industrial se concentraron en cuatro tipos: fomento a las exportaciones, apoyo a la innovación y difusión de tecnología, desarrollo de los recursos humanos y fomento a las pequeñas y medianas empresas.
Asimismo, estas políticas han convivido, y lo siguen haciendo, con una competencia entre los países de la región por captar inversiones extranjeras, en especial en los países más grandes, y con un incipiente desarrollo del mercado interno y del cuidado del medio ambiente. La concesión de incentivos fiscales, el establecimiento de marcos regulatorios y normativos que generen ambientes económicos e institucionales competitivos, y la escasez de controles ambientales y de defensa de la competencia, han sido algunas de las características del nuevo ambiente económico de la región.
Lo cierto es que parece asomar una nueva tendencia y un retorno hacia la aplicación de ciertas políticas industriales mucho más selectivas que en el pasado, con el objeto de lograr que al menos algunos sectores industriales de la región compitan eficientemente con los productos fabricados en los países más desarrollados, tanto en el mercado local como también en cualquier mercado del mundo. En este sentido, la experiencia chilena nos enseña que el éxito en el cambio estructural y la operación del mercado como asignador de recursos, son una condición necesaria pero no suficiente para garantizar la incorporación y ganancia de competitividad. Por el contrario, las políticas industriales exitosas serán las que determinen competitividad y sostenibilidad del sector industrial en el largo plazo (Wilson Peres, 1997).