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SECTOR EXTERNO, INDUSTRIALIZACION Y POLITICAS COMERCIALES (1)

El Consejo Académico de la FUIA considera que es urgente que el país adopte una política comercial activa que promueva la industrialización y sobre todo la producción de importables y exportables argentinos y su colocación en los mercados.

Durante los últimos diez años la única política comercial activa de la Argentina ha sido la apertura importadora, a la que se agregaron algunas políticas comerciales dependientes de regímenes de especialización y, especialmente, la que se deriva del régimen automotriz. Como ejemplos de esta apertura importadora, merece recordarse que el arancel medio se redujo aproximadamente un 66% entre mediados del 89 y mediados del 91, y desde principios de los 90 se colocó en torno del 11%; en el período mencionado, los sectores que tenían protecciones no arancelarias del tipo de las de permisos previos se redujeron de 1.056 a 27, y los que tenían tarifa máxima pasaron de 2.335 a 15.

En la Argentina de la última década no existieron políticas comerciales activas y coordinadas cuyo objeto fuera reducir el aumento de las importaciones originado en competencias desleales, promover la producción de bienes importables especialmente de los industriales, preservar mínimamente el mercado interno para la producción nacional, ni promover las exportaciones.

Conjuntamente con la revaluación del tipo de cambio -ya alto cuando se fijó la actual tasa nominal en abril de 1991- esta ausencia de políticas comerciales activas es una de las causas principales (aunque no la única, ya que otras, como la política financiera que llevó a la insuficiencia y alto costo del crédito para reestructuración y operación, han sido también decisivas) del esquema de arranque y parada de la economía argentina, que desembocó en la recesión más larga de nuestra historia. En efecto, se ve con claridad que cuando la economía crece, inmediatamente aparece un acelerado deterioro del balance comercial. A ello se agregan dos elementos más:

1) el endeudamiento que se toma para financiar el déficit comercial y la preservación de las reservas, se revierte en un aumento de los pagos por intereses de la deuda;

2) la falta de un crecimiento firme y sostenido, con la consecuente falta de oportunidades para la inversión, lleva a que las empresas extranjeras giren al exterior la mayor parte de sus utilidades.

En conjunto, los tres factores -además de pesar negativamente en el resultado fiscal- empeoran el déficit de cuenta corriente, la relación deuda/exportaciones y la relación deuda/producto (la Argentina es el tercer país del mundo con peor situación en este último indicador).

Todo ello hace necesario (aunque no suficiente) que se instrumenten políticas comerciales activas y coordinadas. En este texto se presenta un menú de las políticas que pueden instrumentarse para contribuir a revertir la situación de arranque y parada que lleva en definitiva al estancamiento con alto desempleo.

Para analizar, diseñar e instrumentar políticas comerciales coherentes, así como para entender sus potencialidades y limitaciones, es decisivo tener en cuenta los siguientes puntos:

- La política comercial por sí sola no puede reemplazar a un tipo de cambio que tienda a resolver el desequilibrio externo con crecimiento (con recesión y desempleo siempre se puede eliminar ese desequilibrio, pero a costa del producto, el empleo y el bienestar).

- Entre las políticas comerciales hay algunas que no están directamente ligadas al tipo de cambio (como las negociaciones económicas internacionales), pero también hay otras que, si intentan reemplazar al nivel del tipo de cambio, se convierten en inviables. Así, si se intentara compensar el tipo de cambio bajo exclusiva o principalmente a través de aumentos de aranceles y reintegros se chocaría con dos restricciones, una de carácter institucional y otra de carácter económico. La primera es que esa vía requeriría aranceles y reintegros tan altos que no serían aceptables ni por la OMC ni por nuestros socios del Mercosur. La segunda es que distorsionaría el sistema de precios y rentabilidades incluso entre los distintos bienes transables.

- Lo anterior no significa que la Argentina no deba ni pueda elevar sus aranceles. En cuanto a nuestros compromisos en la OMC, cabe destacar que los aranceles actuales son muy inferiores a los que la Argentina homologó ante esa organización, los cuales son del 35%. En cuanto al Mercosur, la decisión sobre los aranceles no puede ser unilateral sin quebrar el esquema de mercado regional, ya que afecta a los aranceles externos comunes. Pero ello no significa que no se pueda plantear y negociar con nuestros socios en este mercado un incremento del arancel común. Por supuesto, ello no cambiaría por sí mismo nuestros resultados comerciales dentro del Mercosur, pero se debe tener en cuenta que hace ya años que nuestro desequilibrio comercial no se origina en déficit al interior del mercado regional (por el contrario, desde mediados de los noventa somos superavitarios en el Mercosur) sino en nuestros déficit con el resto del mundo. Es importante tener en cuenta que un superávit permanente con Brasil no es esperable y -adicionalmente- que los países de un mercado común tienen usualmente oscilaciones en sus resultados comerciales al interior del mismo.

- Hay políticas comerciales que pueden operar sobre prácticamente todos los sectores que exportan o compiten con las importaciones en el mercado interno. Nuevamente, un ejemplo típico de ello son las negociaciones internacionales para abrir mercados o para discutir los desequilibrios comerciales bilaterales. En cambio, otros mecanismos de comercio exterior están fundamentalmente destinados a compensar diferencias transitorias de competitividad entre sectores económicos. Es decir, a aprovechar las ventajas comparativas dinámicas. Si se observa el comportamiento sectorial de nuestra balanza comercial en la última década, se verá que el resultado comercial no es homogéneo en todos los sectores. Lo que ocurrió es que aumentó aceleradamente el superávit de algunos sectores y el déficit en otros. En general, el déficit aumentó fundamentalmente en la industria y, dentro de ella, en la producción de bienes más diferenciados. Ello se debió a las características de la apertura importadora y las demás políticas económicas que afectaron a la industria hasta el punto de ser el sector que perdió más firmas, empleo y valor agregado en el período en términos relativos y/o absolutos (según el caso). O sea, los fenómenos de desindustrialización y desarticulación del tejido industrial. Ello llevó no sólo a los desequilibrios comerciales y a los problemas de crecimiento y desempleo señalados, sino que sometió a la economía argentina a una dependencia adicional, esta vez respecto de las fuertes variaciones de los precios internacionales de las “commodities” -en el sentido de bienes poco diferenciados- en las que se basa actualmente el grueso de nuestras exportaciones. Todo ello lleva a concluir que una política comercial activa y coordinada que permita el desarrollo de los sectores productivos, del industrial en particular, y dentro de éste de los productores de bienes más diferenciados, es necesaria (aunque no suficiente) para que la Argentina no siga en el sendero del estancamiento, más allá de los picos y valles del esquema de ciclos de arranque y parada.

- Algunas políticas comerciales tienden a aumentar los ingresos fiscales (como los aranceles, siempre que no equivalgan a una barrera infinita, lo cual queda descartado) y otras tienden a aumentar el gasto (políticas de fomento de las exportaciones, mejoramiento de los mecanismos de administración). El aumento del gasto puede ser en buena parte compensado por el mejor uso de los recursos. Sin embargo, el aumento del gasto público en uno o más rubros no tiene por qué aumentar el gasto total, ya que se pueden reasignar recursos en función de distintas prioridades. Pero lo más importante es que el déficit fiscal en la Argentina se debe (además de los problemas de administración y estructura tributaria) a la caída de la producción y el empleo, que reduce la base tributaria, y el aumento constante de los servicios de la deuda, vinculado directamente a la restricción externa. En consecuencia, el aumento del gasto para políticas que permitan obtener divisas por vía de exportaciones y sustitución de importaciones, al ayudar a reducir el déficit de cuenta corriente, permite: a) reducir la necesidad de endeudamiento y en consecuencia a reducir el gasto por servicios de la deuda; b) disminuir la restricción externa y así elevar el nivel de actividad y empleo, aumentando la base tributaria.

- Por último es importante observar que una sana y estable política comercial, si bien no puede compensar los efectos de un tipo de cambio inadecuado para lograr un aumento del ingreso compatible con la superación de los problemas de sector externo, es necesaria cualquiera sea el tipo de cambio de la economía. Las economías exitosas no adoptan políticas comerciales sólo cuando sus tipos de cambio son inadecuados, ni dejan de aplicarlas cuando ellos son adecuados. Ninguna economía exitosa carece de una política comercial activa, coordinada, orientada al desarrollo, al fomento de la producción de bienes transables y a combatir el desempleo.

El financiamiento de las exportaciones

Este tema tiene al menos tres aspectos. El primero y más global, es la necesidad de dar a nuestras exportaciones un financiamiento por lo menos similar al que obtienen las exportaciones de los países competidores. Este punto es especialmente importante en aquellos rubros, como el de los bienes de capital, en que los créditos de largo plazo a tasa reducida son el principal mecanismo de estímulo a las exportaciones en el mundo. En particular, debería desarrollarse el otorgamiento de los créditos de país a país, para incentivar la exportación de ingeniería y la realización en el exterior de obras de gran envergadura que permiten incluir la exportación de bienes de capital, insumos, etc. En la instrumentación de los créditos de país a país debería tenerse en cuenta la solvencia externa de los deudores. En este sentido, se ha recomendado que el riesgo sea asumido tanto por el Estado como por las empresas que exporten en el marco de dichos créditos, principalmente compartiendo el costo de los seguros de repago.

El segundo es el problema de acceso al crédito de las PYMIS, que debe ser resuelto teniendo en cuenta también, y específicamente, el financiamiento de las exportaciones.

El tercero comprende el financiamiento de las inversiones destinadas a aumentar la capacidad exportadora y sustitutiva, el del capital de trabajo para la producción a exportarse y el de la operación exportadora en sí misma (pre-embarque, post-embarque, etc.).

En el diseño de la política de exportaciones en general, y del finan- ciamiento en particular, es necesario tener en cuenta que este instrumento es decisivo no sólo por sus efectos propios, sino -y muy especialmente- porque las condiciones favorables (en tasas y plazos) del financiamiento de las exportaciones es aceptado por la OMC como un instrumento legítimo de la política comercial. Por todo ello, es necesario concentrar recursos en este mecanismo específico. Debido a la escasez de financiamiento de largo plazo, lo más importante es administrarlo orientando dicho crédito hacia los transables, hacia las PYMIS y especialmente hacia las exportaciones de bienes de capital y de ingeniería. Para ello, un mecanismo adecuado sería la desafectación de encajes para el financiamiento de esas empresas y actividades. No obstante, cabe destacar que -mientras dure la confianza- los préstamos externos que consigue el sector público deberían orientarse en gran medida a las actividades mencionadas, debido a su fuerte efecto palanca sobre el aumento de la capacidad de repago del conjunto del endeudamiento y sobre el mismo mantenimiento de la confianza.

(1) Extracto de “Propuestas y debates”, Consejo Académico de la Fundación Unión Industrial Argentina; Buenos Aires, diciembre de 2000.