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La institucionalidad del mercosur(1) }

Los fundamentos y objetivos que llevaron a los socios a integrarse se hallan cuestionados dado que no se ha logrado aumentar sensiblemente el nivel de interdependencia. La propia dinámica de integración ha ido cambiando los intereses de los socios, quienes parecen haber dejado de percibir a la integración como un juego de ganancias mutuas, razón por la cual recurrieron a la acción unilateral cada vez con más frecuencia. Desde el comienzo de la relación especial entre la Argentina y Brasil, la lógica de integración se ha impuesto a la lógica de fragmentación, por lo que los terremotos de 1998 y 1999 parecen haber sido los primeros traspiés -anticipados por algunos especialistas debido a las carencias institucionales del bloque-. Por estas razones, el Mercosur está frente a un posible punto de inflexión. Dado el bajo nivel de interdependencia, el cambio en las percepciones sobre las ganancias mutuas -ocasionado por la caída del rendimiento económico en la Argentina y el Brasil- ha degenerado en el accionar unilateral.

Por ello es necesario regenerar aquel cuadro de ganancias mutuas del momento fundacional a través de nuevos objetivos comunes y nuevas disciplinas colectivas que permitan que la lógica integracionista prevalezca por sobre la lógica de fragmentación. El éxito o fracaso del Mercosur dependerá de ello y de la madurez política y económica con la que, tanto líderes como empresarios construyan una institucionalidad que contemple mejor los intereses de todos los socios. Este es el camino para fortalecer al Mercosur, devolviéndole el marco de certidumbre y estabilidad a los inversores, así como legitimidad al proceso. Sin embargo, no sirve quedarse en conceptos tan abstractos. La supervivencia del bloque sólo puede ser asegurada resolviendo los puntos más conflictivos del proceso de integración, lo cual implica asegurar el acceso irrestricto a los respectivos mercados, en condiciones más favorables a las que se aplican a terceros países, y creando una disciplina colectiva eficaz que permita coordinar políticas macroeconómicas, comerciales y en materia de inversiones. Algunos especialistas en integración sostienen que un mayor grado de institucionalización en el pasado hubiese paralizado el proceso de crecimiento económico y comercial del bloque. Lo cierto es que en el presente es la no-institucionalización la que paraliza el crecimiento económico de los socios.

El debate sobre la coordinación de políticas macroeconómicas cobra relevancia en el proceso de integración del Cono Sur a través de la preocupación por los efectos de la inestabilidad cambiaria entre los socios del Mercosur, y por las decisiones empresariales que afectan el comercio y la inversión interregional. Numerosos artículos han señalado que la coordinación macroeconómica contribuiría a hacer más transparente el proceso de integración, y menos incierto el outcome. Sin embargo, el cuadro de baja interdependencia inicial del Mercosur, sumado a la concentración del poder relativo en sólo dos de los socios (baja polarización), se ha visto reflejado en una demanda débil de institucionalización, especialmente en cuanto a la dotación de órganos comunes integrados por funcionarios independientes de instrucciones nacionales, es decir, con fuerte capacidad arbitral entre los intereses en juego.

Existe una mutua interpenetración entre la coordinación macroeconómica y el nivel de interdependencia en los procesos de integración. La interdependencia alcanzada por los socios es la que define la necesidad de dar origen a la negociación de los mecanismos institucionales capaces de reducir las consecuencias causadas por la vulnerabilidad externa. El principal incentivo para la convergencia macroeconómica sería la existencia de un grado significativo de interdependencia económica entre los países relacionados en la integración: el nexo entre la integración y la necesidad de cooperación se produce a través del concepto de interdependencia.

Bajo un contexto de baja interdependencia, crecen las vulnerabilidades de los socios menores respecto de los socios mayores debido a la dependencia asimétrica que los vincula. La falta de incentivos de los socios mayores para crear reglas más estrictas, y su resistencia a limitar su margen de maniobra, tiene como efecto el debilitamiento del vínculo asociativo entre los socios. De esta forma, se alimenta la lógica de fragmentación minando la lógica de integración.

Mientras los nexos entre los desempeños de integración y liberalización comercial parezcan sólidamente establecidos, menos evidente será la relación entre estabilización macroeconómica y estos dos desempeños. En América Latina, las dificultades surgen cuando se le busca dar consistencia institucional a esfuerzos simultáneos de estabilización y de liberalización comercial (un ejemplo es Ouro Preto, donde no se logró acompañar los logros comerciales con mecanismos institucionales de estabilización). Por otro lado, no hay dudas de que la adopción de un mismo modelo macroeconómico global y de un mismo paradigma de estabilización por diferentes países, crea una base favorable para los esfuerzos de integración. Sin embargo, con la reducción de las barreras al comercio interregional, la eventual disparidad de los logros macroeconómicos tiende a traducirse en volatilidad o en desequilibrio en las paridades cambiarias interregionales, distorsionando la dirección y el volumen de los flujos de comercio, comprometiendo la expansión de las inversiones interregionales.

Dado el bajo nivel de interdependencia, la coordinación de políticas macroeconómicas se vuelve poco deseable para los países, mientras que el accionar unilateral se vuelve más atractivo. Sería utópico pensar que países tan vulnerables vayan a limitar la utilización de algunos instrumentos económicos cuando su percepción es que los debilitará aún más. La devaluación del real evidenció el largo camino que aún resta transitar antes de lograr los objetivos estipulados por el Tratado de Asunción. Además, la crisis ha demostrado que más importante que un indicador de interdependencia es el grado de vinculación existente entre los socios, que no sólo se materializa con las reglas, sino con el accionar de los gobiernos. En la actualidad, la anomia bajo la cual vive el mercado se reproduce en las prácticas unilaterales de los socios.

Durante 1999 los socios menores se dedicaron a administrar los efectos que la devaluación tuvo sobre sus economías. Muchas de las batallas comerciales que se llevaron a cabo se debieron a la inexistencia de mecanismos flexibles que ayudaran a que las economías asimilaran los impactos de la devaluación brasileña -los conflictos comerciales y la pérdida de confianza de las inversiones extranjeras directas sobre el cumplimiento de lo estipulado hizo que el Mercosur perdiera credibilidad a los ojos extranjeros-. La inundación de algunos productos de Brasil en los demás mercados (especialmente en el de la Argentina que tiene el segundo mercado en tamaño e importancia), sus consecuencias sobre la balanza comercial de la Argentina y sobre el nivel de empleo de algunos sectores sensibles -como el de textiles y calzado-, fueron los detonantes para la reacción del gobierno argentino. En realidad, la protesta del gobierno encabezado por el presidente Carlos S. Menem, resaltaba la falta de mecanismos institucionalizados -válvulas de escape- para poder responder a la devaluación del país vecino, que de esta forma se beneficiaba comercial y económicamente, y desviaba inversiones con una devaluación que, al menos en la práctica, resultó ser competitiva. Más allá de las dificultades económicas que atravesó Brasil y la consecuente devaluación del real, la medida fue tomada por los socios restantes como de defección hacia el bloque.

En síntesis, la situación generada por la devaluación de Brasil abrió varios frentes y debates vinculados a la conducción económica, a los objetivos políticos y a la estrategia subregional de los socios restantes. El patrón de relación externo de los socios mayores por un lado, y la lógica desarrollada por los cuatro socios del Mercosur tras la devaluación del real por el otro, no sólo han demostrado que el nivel de interdependencia es bajo y las reglas débiles (cuando no inexistentes o sujetas a prácticas deficientes), sino que ha afectado severamente el nivel de inversiones. Las señales enviadas por la devaluación y por la lógica predatoria de las relaciones aumentaron el riesgo de la inversión en la región -además de la desviación de las mismas a Brasil-. Es bastante claro, entonces, que los efectos del default por parte de uno de los países afecta al resto del bloque con serias consecuencias, y lo que es peor, plantea dudas sobre la continuidad de la unión aduanera al radicalizar las posiciones. La investigación sugiere no sólo el avance en la coordinación de políticas macroeconómicas, sino también respecto a la creación de instrumentos comerciales y mecanismos institucionales que permitan aumentar aún más el nivel de interdependencia, de forma que se vuelvan un objetivo realista del socio mayor y no la actual utopía del resto.
Tal como sucede en las economías emergentes, las economías del bloque son percibidas como una unidad por las inversiones extranjeras directas y una crisis tiene la capacidad de extenderse a las demás por medio del aumento de las tasas de interés (que funciona como el seguro que se cobran los inversores dado el riesgo calculado de la inversión) provocado por el aumento de la tasa de riesgo país que se podría rebautizar bajo el término riesgo región. Conociendo la vulnerabilidad de estas economías, y su necesidad de capitales externos para mantener sus paridades cambiarias estables y su inflación bajo control, se debe reducir esta continua defección que no reconoce límites institucionales.

(1) Extracto del artículo de Federico Alejandro Peña (N), publicado en “Boletín Informativo Techint”, Nº 305, Buenos Aires, enero-marzo 2001.


Conclusiones

Las fallas en el diseño institucional del Mercosur ponen en duda tanto su continuidad como los esfuerzos económicos y políticos hechos durante más de una década. Resolver la dirección y el alcance que los socios quieran dar al bloque en una nueva ronda de negociaciones resultará de gran importancia para superar la crisis actual.

Por ello, el gran desafío del Mercosur es adoptar metodologías, procedimientos e ideologías coherentes con el heterodoxo modelo que el bloque ha adoptado y que se halla en la mitad del camino entre la light integration y hard integration. Este modelo adoptado ha ido construyendo ejes, pilares y valores comunes a través de la propia lógica de integración. Sin embargo, estos pilares y valores que los llevaron a constituirse en un bloque regional se hallan cuestionados.

La tarea futura de los socios tendrá que apuntar a la consolidación de la unión aduanera desde una óptica realista y coherente. El retroceso a un área de libre comercio -apoyado por algunos sectores internos tanto de Brasil como de la Argentina- puede tener como consecuencia la pérdida de los beneficios que se han producido hasta aquí, además de la sensación de haber hecho demasiados esfuerzos en vano a lo largo de más de una década. Al contrario, la consolidación de la unión aduanera y la construcción de mecanismos para coordinar políticas macroeconómicas podrán dar un nuevo impulso al Mercosur, que permita mantenerlo alejado de la lógica de frenos y arranques sucesivos a la que estuvo sometido desde que finalizó el Programa de Liberación Comercial.

Sin embargo, como hemos señalado a lo largo del trabajo, estas tareas pendientes serán resueltas sólo en la medida en que se vuelva a articular una matriz de objetivos e intereses comunes. En el presente, los socios del Mercosur tienen percepciones diferentes sobre las ganancias mutuas en el bloque, y ello modifica su postura frente al Mercosur. En gran medida, los intereses que prevalecerán serán los de Brasil, ya que la suerte del Mercosur está ligada en gran medida al desempeño y a la estrategia de desarrollo implementada por el socio mayor.

Si bien la dependencia de los socios menores respecto de Brasil constituye una debilidad, creemos que se puede corregir si se trabaja en la construcción de reglas y mecanismos que incorporen los intereses brasileños. La baja interdependencia del bloque y la asimetría de las economías continuarán alimentando posturas tendientes a la discontinuidad del proceso de integración, a menos que sean corregidas. Quizás sea hora de darse cuenta que el peso relativo de cada socio debe quedar reflejado por la institucionalidad de la misma forma que sucede en la Unión Europea donde las decisiones son compartidas por todos los socios, pero la conducción política es responsabilidad de los socios mayores. La dirección que el bloque tome deberá articularse alrededor de los intereses de los socios mayores que son los que sostienen el proceso. Una vez decidida la nueva dirección -que debe contemplar los intereses de los socios menores también- será posible eliminar la tendencia hacia la fragmentación y lograr reconstruir la lógica de integración, basada en mecanismos que fomenten la cooperación entre los socios.

La experiencia de la Unión Europea, y el camino recorrido por el Mercosur, nos enseñan que las utopías no tienen lugar cuando hay intereses de por medio. El maximalismo ha sido poco útil para conseguir una mayor institucionalización. La anomia, por otro lado, ha permitido que el socio mayor tenga un amplio margen de maniobra. Una posición intermedia, que contemple la necesidad de reglas más efectivas y de mecanismos acordes por un lado, y que refleje, en su proceso decisorio, los intereses de los socios mayores por el otro, será el que permita superar los obstáculos que el Mercosur tiene por delante.