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PREJUICIOS Y GOBERNABILIDAD:
RESPUESTAS A LOS MOVIMIENTOS DE POBLACION (1)


No siempre los movimientos de población tuvieron el mismo significado. Además de la búsqueda de sobrevivencia física, las migraciones también acompañaron grandes conquistas territoriales; en otras oportunidades, el motivo se centró en el espíritu de aventura y la colonización de tierras despobladas; otros movimientos forzados -como los de los esclavos- fueron determinados por el sometimiento para la explotación; y en el último siglo se han observado importantes migraciones de trabajadores buscando oportunidades en mercados laborales de otros países.

Tampoco los migrantes fueron siempre bien recibidos y, muchas veces, el prejuicio xenófobo actuó como barrera para la aceptación del recién llegado, pero en ningún momento de la historia las migraciones fueron percibidas con el carácter de “problema” con que son caracterizadas en este inicio de milenio. Paradójicamente, en un mundo donde los capitales, la tecnología, los bienes y la información circulan con cada vez mayor velocidad y libertad, el movimiento de personas se encuentra con crecientes trabas, tanto legales como culturales y psicosociales.

La explicación para esta asimetría de movimientos quizás deba buscarse en un conjunto de elementos que están transformando en cada vez más cerrado para las personas a un mundo cada vez más abierto a las economías.

Reaparición del prejuicio antimigratorio

Un primer elemento que convendría tener en cuenta para enfrentar este problema es el de la respuesta cultural generalizada frente a las migraciones.

Con relación a las opiniones y actitudes mayoritarias frente a los migrantes, podría afirmarse que se observa una posición general negativa. En algunos casos, porque se teme que los extranjeros que llegan desplacen a los nativos de su lugar de trabajo, o deterioren los servicios de salud y educación, o aumenten la delincuencia; en otros casos simplemente porque se trata de gente de una etnia, color o religión diferentes.

Esta condena del conocimiento vulgar a los inmigrantes ha sido desmentida en todo el mundo a través de análisis objetivos del impacto migratorio, que demuestran que la incidencia de aquéllos en los mercados de trabajo, el deterioro de los servicios sociales y la delincuencia es mínima y que, en última instancia, los migrantes generalmente hacen el trabajo que los nacionales no desean realizar.

Es evidente que también en las últimas tres décadas se ha podido presenciar, junto con la llamada “globalización cultural”, un fuerte cambio en los valores prevalecientes.
Los valores y pautas difundidos por el modelo cultural mercantilista asentado en estas últimas décadas han determinado fuertes rupturas en el concepto humanista-solidario que predominó anteriormente en amplios espacios de la cultura occidental. La salida de la lucha individualista en un mundo presentado como un gran espacio de transacciones de oferta y demanda ha acompañado al asentamiento y afirmación del modelo de economía neoliberal. En mercados de trabajo flexibilizados, con brechas sociales cada vez más amplias entre ganadores y perdedores del sistema establecido, con apelaciones al consumo cada vez más apremiantes, es lógico que la visión del otro quede inmersa en la percepción del competidor.

En esta visión, cuantos menos sean los competidores mejor, y por lo tanto, todo el que se agrega a los espacios sociales establecidos es visto negativamente. Los espacios sociales solidarios han ido reduciéndose o limitándose a organizaciones humanitarias especializadas o, simplemente, a redes familiares. El proceso de globalización o mercadización va determinando una realidad donde el otrora ciudadano se define ahora básicamente como productor o consumidor, lo que debilitaría el orden económico y social. Según Touraine, este hecho establece una fractura entre el mundo de las redes instrumentales (relaciones de intercambio de información, bienes y capitales), y el de la identificación comunitaria cultural individual o colectiva. Esta fractura estaría poniendo permanentemente a las sociedades frente a la elección imposible de un liberalismo salvaje o de un comunitarismo cerrado, origen en muchas oportunidades del prejuicio xenófobo. Dentro de este cuadro es lógico que el extranjero aparezca como amenazante, como el “bárbaro” cultural para los europeos, o como el “depredador” en los países receptores del continente americano.

En este contexto, la gran paradoja se presenta en un mundo donde cada vez más se ha asumido el respeto de los derechos humanos y donde la tolerancia y el multiculturalismo se han adoptado como parte central de las “políticas correctas”de los países económicamente desarrollados y, por otro lado, se incrementan las expresiones e incluso los movimientos políticos de neto corte discriminatorio y xenófobo. Todo esto potenciado por políticos demagogos, funcionarios oportunistas, medios de comunicación sensacionalistas o líderes de grupos sectarios.

Cambios en las respuestas institucionales

Con respecto a los cambios en las formas de gobernabilidad del fenómeno migratorio durante las últimas décadas, un elemento fundamental a considerar es el de la complejización de la toma de decisiones y la multiplicación de los actores sociales involucrados.

A partir de la Segunda Guerra mundial, la definición y aplicación de las políticas migratorias (consideradas parte del ordenamiento poblacional interno del territorio) se redujeron fundamentalmente a un sector del gobierno: el encargado del control de quien entraba, salía o se establecía en el territorio nacional. Esto también se dio en América Latina, con una preeminencia de los Ministerios de Interior o Guerra y una paulatina participación, en la década de los ’70, de los Ministerios de Trabajo. Esto último debido a la preocupación por mercados laborales con incremento de desocupación, por un lado, y la búsqueda de una movilidad ordenada de la mano de obra por otro, de lo cual un ejemplo fue el Instrumento Andino de Migraciones Laborales. En la última década pudo observarse un interés y papel mayor por parte de otras áreas, tales como la de Relaciones Exteriores (en la medida en que las migraciones pasan a ocupar un lugar privilegiado en las agendas internacionales) y las áreas sociales (sobre todo la salud y la educación, en función del impacto de las migraciones sobre los servicios). Es decir que de una política de un sector se pasó a una política de gobierno. A su vez, la creciente intervención de los poderes Legislativo y Judicial, por una parte, y la transformación del tema en un motivo de debate político en el marco de la creciente democratización, por otra, han determinado que las políticas migratorias comenzaran a concebirse como políticas de Estado.

Pero estos nuevos actores son, a su vez motivo de diferentes presiones que provienen del exterior de la sociedad política. Así, por un lado, Iglesias y sociedad civil presionan por la promoción de los derechos humanos de los migrantes y, por otro, una opinión pública antimigratoria, grupos integristas y diferentes gremios y corporaciones van a desarrollar una cada vez más visible oposición a las migraciones. Así, las políticas de Estado devienen en políticas de la sociedad en su conjunto.

Pero estas políticas no sólo van a quedar en el ámbito de las sociedades receptoras: los gobiernos de origen de los migrantes -ya sea por una ampliación del concepto de ciudadanía o bien por presión de la oposición política, la sociedad civil o de las colectividades en el exterior- también comienzan a participar. Es así como las políticas de un Estado van a transformarse en políticas de los Estados, tanto de origen como de llegada de los migrantes. De políticas unilaterales se comienza a avanzar a políticas bi y multilaterales.

Frente a estos nuevos espacios de reflexión, negociación y políticas, la pregunta es cuál va a ser el verdadero producto del desarrollo de los mismos: ¿un mayor control?. Diversos analistas señalan que para los gobiernos, en general es más fácil ponerse de acuerdo sobre nuevos controles que sobre nuevas medidas de facilitación migratoria. Otro producto podría ser el de lograr una mayor flexibilización en el movimiento de personas y respeto a los derechos humanos de los migrantes.

La elección de uno u otro camino, la combinación de ambos o la generación de nuevas alternativas que permitan conciliar la soberanía de los Estados con los derechos de los migrantes, y la libertad de las personas en la diversidad, es la pregunta que queda pendiente.

Gobernabilidad compartida

Si la decisión gubernamental es tan sensible, tanto a las presiones internas como externas; si en otras áreas como las del comercio, las inversiones, la seguridad militar y la cultura el “unilateralismo soberano” como concepción clásica y exclusiva de la soberanía se ha debilitado, también en la cuestión migratoria la búsqueda del multilateralismo se ha incrementado en la última década del siglo XX. La nueva concepción de la soberanía del Estado como garantía de consenso para una mejor gobernabilidad en un mundo globalizado también abarca a las migraciones.

Esta “gobernabilidad compartida” tiene por lo menos tres niveles: el del consenso intergubernamental institucionalizado, el del consenso multilateral regionalizado y el del consenso bilateral.

El consenso intergubernamental institucionalizado es la más cabal representación del “derecho blando”, que en el ámbito migratorio está directamente vinculado con los derechos humanos de los migrantes. Definidos básicamente por el derecho a no migrar, a la libre movilidad, a la justicia social y a la identidad propia, los derechos humanos de los migrantes han dado lugar a la construcción de un andamiaje jurídico internacional, fundamentalmente después de la Segunda Guerra mundial.

El punto clave es la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, que establece en su artículo 2 el rechazo a cualquier tipo de discriminación; en su artículo 7, la igualdad ante la ley y, en su artículo 15, el derecho a la nacionalidad. Estos tres artículos sitúan a la Declaración en la última frontera de la universalidad de los derechos humanos. Universalidad que se centra en un nuevo sujeto social: el migrante que pugna por romper la barrera entre los derechos humanos y los derechos del ciudadano.

En las últimas dos décadas las normas del derecho internacional han comenzado a incidir en el debate político interno; actores desde fuera del Estado -como las ONG, Iglesias y colectividades de migrantes- han ido legitimando esas normas; se han ido desarrollando procesos regionales alrededor del marco de ese derecho internacional, y la influencia de los medios de comunicación sobre este tema se ha incrementado. A través de esos hechos se observa un efecto tardío pero cada vez más visible de este derecho internacional, tanto a través de las Cortes nacionales que lo cristalizan en la práctica como de los aparatos legislativos nacionales que lo incorporan a sus leyes.

Otra forma de “gobernabilidad compartida” es la del “consenso multilateral”, el cual se establece a partir del acuerdo entre varios gobiernos y puede ser específicamente planteado para el tratamiento del tema migratorio, o bien como la inclusión de la variable migratoria en el proceso de integración.

En América del Sur, son de destacar los acuerdos bilaterales establecidos entre Colombia y Ecuador (el “Estatuto Migratorio Permanente”) y los recientemente firmados por la Argentina con Bolivia, Perú y Paraguay. Estos últimos tienen una particularidad muy importante, ya que a través de ellos los gobiernos delegan y garantizan la regularización de aquellos nacionales de cada país que se encuentren en el otro de forma irregular. En este caso, la protección del migrante se da de hecho y de derecho, con la intervención directa del gobierno de origen de los migrantes.

Otras cuestiones importantes de estos convenios es que incorporan en sus artículos -a pesar de no haber sido ratificada por los gobiernos- a la Convención para la Protección de los Trabajadores Migrantes y sus Familias, establecen la igualdad de trato laboral, la libre transferencia de ingresos, el acceso a la educación de los hijos de los migrantes aun siendo ilegales, y mecanismos de inspección del trato a migrantes abiertos al control internacional.

Más allá de los convenios formalizados, son relevantes en la región avances bilaterales como el de Brasil y Paraguay, a través del Encuentro Bilateral de San Pablo, en junio de 2000, o las acciones conjuntas de la Argentina y Chile orientadas al establecimiento de la libre circulación entre estos dos países.

Es difícil pronosticar si los espacios multilaterales lograrán imponerse sobre las prácticas y políticas migratorias unilaterales o quedarán congelados en la hipocresía diplomática a la que se refiere Martin o si los avances bilaterales lograrán superar las trabas de las administraciones legales o si, aun cumpliéndose los acuerdos bi o multilaterales, se conseguirá un verdadero pasaje de la “exhortación” a la norma; o cuál será el verdadero efecto sobre el migrante -¿más libertad de movimiento?, ¿más respeto a sus derechos humanos? o ¿más restricciones?-.

Estos interrogantes empañan el optimismo con respecto al desarrollo y resultado efectivo de estos nuevos espacios bi y multilaterales. Pero, por otro lado, no hay dudas de que en los últimos años ha sido muy importante el avance de apertura al diálogo y la búsqueda de consensos sobre un tema cargado tradicionalmente de recelos y conflictos; que hay un avance en el respeto a la diversidad migratoria en un marco de igualdad; y, básicamente, que hay una mayor consolidación del respeto al migrante como sujeto de todos los derechos humanos sin importar su origen, etnia, o condición legal migratoria.