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DIEZ AÑOS DE MERCOSUR (1)

La Cumbre de Asunción del Mercosur, en junio de 2001, ha sido positiva. Tres resultados merecen destacarse, por su proyección futura y por lo que significan a la luz de los debates que precedieron a la reunión: la reafirmación de una unión aduanera como paso hacia un mercado único, la decisión de revisar el arancel externo común para facilitar la competitividad externa de los socios y el compromiso de encarar juntos las negociaciones comerciales con la OMC, la Unión Europea y el ALCA, con la propuesta de relanzamiento del acuerdo cuatro más uno (que fue firmado en 1991 a instancias de la administración Bush y que sigue vigente) como marco para consultas y negociaciones en comercio e inversiones con Estados Unidos.

La Cumbre de Asunción parecería confirmar que en el marco de la idea estratégica original, ninguno de los problemas existentes en el Mercosur, como proceso formal de integración, escapa a soluciones razonables. Ello es así, en la medida que haya voluntad de negociar, de construir realmente un espacio común y de preservar la reciprocidad de intereses, que es la única que puede sustentar el vínculo asociativo y su legitimidad social.

Se requiere para ello de un fuerte liderazgo político colectivo, de imaginación técnica y de la participación creativa de la sociedad civil. Lo que sí parece claro, es que en tiempos de fuertes turbulencias, un Mercosur sin impulso ni iniciativas -en una especie de piloto automático- no sirve; es más, puede fácilmente estrellarse.

La tesis central de la última Cumbre de Asunción ha sido la de que un Mercosur consolidado no es contradictorio con la idea del ALCA. Por el contrario, puede ser condición necesaria para el éxito de una real negociación hemisférica y, sobre todo, para su legitimidad social en los países socios. Sin el Mercosur, la idea de libre comercio hemisférico quedaría más fácilmente expuesta a fuertes cuestionamientos sociales.


Cuestiones centrales

Sin perjuicio de otras, tres preguntas centrales surgen al revisar la experiencia de diez años del Mercosur: 1) ¿Qué lecciones pueden extraerse de las metodologías de integración voluntaria entre naciones soberanas? 2) ¿Qué escenarios pueden plantearse en relación al futuro del Mercosur si se tienen en cuenta, especialmente, las negociaciones del ALCA y con la Unión Europea? 3) ¿Qué cuestiones pueden ser centrales para la construcción futura de un Mercosur funcional a los objetivos de cada socio, de consolidar la democracia y acelerar la transformación productiva, en un marco de solidaridad social y de inserción competitiva en los mercados mundiales?

En relación a la primera pregunta, tres cuestiones esenciales merecen particular atención. La primera es la de la eficacia, en términos de cómo lograr una aproximación más efectiva a los resultados imaginados originalmente, así como a los objetivos implícitos de construir una plataforma para competir y negociar mejor en un mundo globalizado, preservando la identidad nacional de cada socio. Es una cuestión que cruza por la redefinición del diseño del proceso y de algunos de sus instrumentos y reglas de juego, a fin de acrecentar su potencial de efectividad, es decir, de penetración en la realidad.

La segunda es la de la credibilidad, en términos de percepción de inversores y de terceros países, sobre cuán seriamente pueden tomar al Mercosur -como proceso y como conjunto de instrumentos- a la hora de adoptar decisiones de inversiones y de definir estrategias empresarias, y a la hora de considerarlo como interlocutor válido en las relaciones internacionales y para entablar negociaciones comerciales internacionales.

La tercera cuestión es la de la legitimidad social, en términos de la percepción por parte de la opinión pública de cada país, sobre cuán relevante es el Mercosur para atender sus necesidades, aspiraciones e intereses, es decir, los problemas más críticos de sus respectivas agendas políticas, económicas y sociales internas, y cuál es la efectiva distribución de costos y de beneficios del proceso de integración, en función de sus objetivos e intereses nacionales, sobre todo tomando en cuenta la pronunciada disparidad de la dimensión económica existente.

En relación a la segunda pregunta, se observan al menos tres tendencias en cuanto a los escenarios futuros del Mercosur. Es posible imaginar, incluso, combinaciones de los distintos escenarios.

La primera -posible y en parte pro-bable- es la tendencia a un continuo deterioro del proceso, de sus instrumentos y de su imagen, que se desliza gradualmente hacia una creciente irrelevancia con respecto a la agenda de cuestiones críticas de todos o de algunos de los socios.

La segunda -posible y también relativamente probable- es la tendencia hacia su dilución en el contexto más amplio e indeferenciado de una eventual integración hemisférica en el ALCA, en cualquiera de sus variantes. Puede ser un escenario que coexista con el anterior. Podría resultar un Mercosur transformado -de hecho o de derecho- en una especie de zona de libre comercio. El arancel externo común quedaría diluido, especialmente en su elemento principal que es el de la disciplina común en materia de política arancelaria. Cada país se insertaría, como individualidad, en una gran zona de libre comercio hemisférica. El Mercosur como región económica subsistiría, pero el proceso y sus instrumentos serían superados por los asumidos en el plano hemisférico.
La tercera -posible y aún probable- es la tendencia a la renovación y consolidación del proceso Mercosur y de sus instrumentos, como un subsistema regional e institucionalizado, con una dimensión crecientemente sudamericana. Es el escenario que sigue gozando de la preferencia oficial de los gobiernos y que se relaciona positivamente con los objetivos planteados en la pasada Cumbre Sudamericana de Brasilia. Sería el escenario de un Mercosur en serio, con preferencias, disciplinas y reglas de juego que efectivamente se cumplan, y que contemplen los intereses de todos los socios. En tal caso, el Mercosur, como proceso e instrumentos, significaría compromisos superiores a los que se asumirían en el ALCA y mantendría su potencial para concretar, a la vez, negociaciones de libre comercio con la Unión Europea. Contribuiría fuertemente a la legitimidad social de las negociaciones comerciales hemisférica y transatlántica.

En relación a la tercera pregunta, se plantean las cuestiones que convendría introducir en una agenda de renovación y consolidación del Mercosur, como proceso y conjunto de instrumentos y de reglas de juego, funcionales a los objetivos de cada socio de crear un entorno regional favo-rable a sus respectivos esfuerzos de afirmación democrática, modernización económica, cohesión social e inserción competitiva en un mundo globalizado. Es el escenario originalmente imaginado para el Mercosur y, en mi opinión, continúa siendo el escenario a privilegiar en la perspectiva de los intereses nacionales de cada país socio. Es el escenario que más puede contribuir al desarrollo de la estabilidad política y de la democracia en el espacio sudamericano.


Los frentes de acción prioritarios

Diez años de experiencia arrojan luz sobre cómo encarar el cuadro de situación que caracteriza actualmente al Mercosur y sobre cómo asegurar su futuro desarrollo, e iluminan el camino hacia la construcción futura de la alianza estratégica entre la Argentina y Brasil.

Los resultados positivos no necesitan ser recordados. Se tradujeron en más comercio e inversiones, y en una imagen que, por momentos, fue muy atractiva. Han generado una realidad regional de interdependencia recíproca -en lo positivo y en lo negativo-, difícilmente reversible cualquiera sea la suerte futura del proceso formal de integración económica. Echar por la borda lo mucho avanzado o retroceder en los objetivos estratégicos sería frustrar a muchos inversores que tomaron en serio las señales gubernamentales plasmadas a partir del Tratado de Asunción, en el sentido de poder acceder a más de doscientos millones de consumidores.

En cambio, como se ha sostenido antes, es necesario reconocer que el Mercosur, como proceso formal de integración, está atravesando un período de incertidumbre, incluso de estancamiento. Como consecuencia de ello, el proyecto está perdiendo credibilidad, atractivo y eficacia, y podría incluso perder legitimidad ante la opinión pública. Esta situación disminuye su potencial para atraer inversiones y afecta su capacidad de ser una plataforma útil para competir y negociar en el mundo. Es una situación que, de prolongarse, no le conviene a ninguno de los socios, especialmente a los de menor dimensión económica. Se tornaría irrelevante o se diluiría en los compromisos que se asumirían en el ALCA, en cualquiera de sus variantes imaginables. Esto podría conducir a una acentuación de las tendencias a la fragmentación que se observa en el espacio regional sudamericano. Desde un punto de vista político y estratégico, no parece conveniente ni siquiera para Estados Unidos, a la luz de las dificultades crecientes que se observan con respecto a la estabilidad política de algunos de los países sudamericanos.

En vísperas de complejas negociaciones en el ALCA y con la Unión Europea, y eventualmente en la OMC, un Mercosur en serio, con una combinación acertada entre flexibilidad y previsibilidad, con reglas de juego de calidad e instituciones que las protejan, sigue siendo la mejor opción que tienen los cuatro socios para navegar el exigente mundo de la globalización, de grandes bloques regionales, de la fuerte volatilidad financiera y de las ventajas competitivas. Bien concebido, puede producir un efecto disciplina, especialmente en el plano de las políticas macroeconómicas, como las comerciales externas y las sectoriales, tanto entre los socios como en su interior.

A fin de asegurar la tendencia hacia un escenario de consolidación del Mercosur como proceso formal y mejorar sustancialmente su imagen, la experiencia de los últimos diez años indica la conveniencia de concentrarse en trabajar rápido en cuatro frentes de acción prioritarios: el de la articulación de los intereses nacionales; el de la profundización de la preferencia Mercosur; el del desarrollo de disciplinas colectivas macroeconómicas y de política comercial, y el de la administración de los conflictos comerciales.

Ellos no deberían encararse en la perspectiva de categorías tradicionales de zonas de libre comercio, de unión aduanera o de mercado común. Una sana heterodoxia facilitaría la reflexión, el debate, la acción y la necesaria negociación. De lo que se trata es de cómo enhebrar una red densa de instrumentos y reglas de juego, que faciliten a su vez el desarrollo de redes sociales y de cadenas productivas que permitan competir y negociar mejor a escala global. La idea de integración-red, instalada, entre otros, por Manuel Castells, como marco para estimular y facilitar el trabajo de los protagonistas sociales del espacio común, es la que mejor se adapta al momento actual del Mercosur y a la inserción de sus socios en el mundo. Es la que más se ajusta a la necesidad que tienen los socios de enhebrar alianzas múltiples en el plano de sus relaciones comerciales internacionales, no exclusivas ni excluyentes, pero conciliables entre sí.

La Cumbre de Asunción del Mercosur, en junio de 2001, ha sido positiva. Tres resultados merecen destacarse, por su proyección futura y por lo que significan a la luz de los debates que precedieron a la reunión: la reafirmación de una unión aduanera como paso hacia un mercado único, la decisión de revisar el arancel externo común para facilitar la competitividad externa de los socios y el compromiso de encarar juntos las negociaciones comerciales con la OMC, la Unión Europea y el ALCA, con la propuesta de relanzamiento del acuerdo cuatro más uno (que fue firmado en 1991 a instancias de la administración Bush y que sigue vigente) como marco para consultas y negociaciones en comercio e inversiones con Estados Unidos.

La Cumbre de Asunción parecería confirmar que en el marco de la idea estratégica original, ninguno de los problemas existentes en el Mercosur, como proceso formal de integración, escapa a soluciones razonables. Ello es así, en la medida que haya voluntad de negociar, de construir realmente un espacio común y de preservar la reciprocidad de intereses, que es la única que puede sustentar el vínculo asociativo y su legitimidad social.

Se requiere para ello de un fuerte liderazgo político colectivo, de imaginación técnica y de la participación creativa de la sociedad civil. Lo que sí parece claro, es que en tiempos de fuertes turbulencias, un Mercosur sin impulso ni iniciativas -en una especie de piloto automático- no sirve; es más, puede fácilmente estrellarse.

La tesis central de la última Cumbre de Asunción ha sido la de que un Mercosur consolidado no es contradictorio con la idea del ALCA. Por el contrario, puede ser condición necesaria para el éxito de una real negociación hemisférica y, sobre todo, para su legitimidad social en los países socios. Sin el Mercosur, la idea de libre comercio hemisférico quedaría más fácilmente expuesta a fuertes cuestionamientos sociales.


Cuestiones centrales

Sin perjuicio de otras, tres preguntas centrales surgen al revisar la experiencia de diez años del Mercosur: 1) ¿Qué lecciones pueden extraerse de las metodologías de integración voluntaria entre naciones soberanas? 2) ¿Qué escenarios pueden plantearse en relación al futuro del Mercosur si se tienen en cuenta, especialmente, las negociaciones del ALCA y con la Unión Europea? 3) ¿Qué cuestiones pueden ser centrales para la construcción futura de un Mercosur funcional a los objetivos de cada socio, de consolidar la democracia y acelerar la transformación productiva, en un marco de solidaridad social y de inserción competitiva en los mercados mundiales?

En relación a la primera pregunta, tres cuestiones esenciales merecen particular atención. La primera es la de la eficacia, en términos de cómo lograr una aproximación más efectiva a los resultados imaginados originalmente, así como a los objetivos implícitos de construir una plataforma para competir y negociar mejor en un mundo globalizado, preservando la identidad nacional de cada socio. Es una cuestión que cruza por la redefinición del diseño del proceso y de algunos de sus instrumentos y reglas de juego, a fin de acrecentar su potencial de efectividad, es decir, de penetración en la realidad.

La segunda es la de la credibilidad, en términos de percepción de inversores y de terceros países, sobre cuán seriamente pueden tomar al Mercosur -como proceso y como conjunto de instrumentos- a la hora de adoptar decisiones de inversiones y de definir estrategias empresarias, y a la hora de considerarlo como interlocutor válido en las relaciones internacionales y para entablar negociaciones comerciales internacionales.

La tercera cuestión es la de la legitimidad social, en términos de la percepción por parte de la opinión pública de cada país, sobre cuán relevante es el Mercosur para atender sus necesidades, aspiraciones e intereses, es decir, los problemas más críticos de sus respectivas agendas políticas, económicas y sociales internas, y cuál es la efectiva distribución de costos y de beneficios del proceso de integración, en función de sus objetivos e intereses nacionales, sobre todo tomando en cuenta la pronunciada disparidad de la dimensión económica existente.

En relación a la segunda pregunta, se observan al menos tres tendencias en cuanto a los escenarios futuros del Mercosur. Es posible imaginar, incluso, combinaciones de los distintos escenarios.

La primera -posible y en parte pro-bable- es la tendencia a un continuo deterioro del proceso, de sus instrumentos y de su imagen, que se desliza gradualmente hacia una creciente irrelevancia con respecto a la agenda de cuestiones críticas de todos o de algunos de los socios.

La segunda -posible y también relativamente probable- es la tendencia hacia su dilución en el contexto más amplio e indeferenciado de una eventual integración hemisférica en el ALCA, en cualquiera de sus variantes. Puede ser un escenario que coexista con el anterior. Podría resultar un Mercosur transformado -de hecho o de derecho- en una especie de zona de libre comercio. El arancel externo común quedaría diluido, especialmente en su elemento principal que es el de la disciplina común en materia de política arancelaria. Cada país se insertaría, como individualidad, en una gran zona de libre comercio hemisférica. El Mercosur como región económica subsistiría, pero el proceso y sus instrumentos serían superados por los asumidos en el plano hemisférico.
La tercera -posible y aún probable- es la tendencia a la renovación y consolidación del proceso Mercosur y de sus instrumentos, como un subsistema regional e institucionalizado, con una dimensión crecientemente sudamericana. Es el escenario que sigue gozando de la preferencia oficial de los gobiernos y que se relaciona positivamente con los objetivos planteados en la pasada Cumbre Sudamericana de Brasilia. Sería el escenario de un Mercosur en serio, con preferencias, disciplinas y reglas de juego que efectivamente se cumplan, y que contemplen los intereses de todos los socios. En tal caso, el Mercosur, como proceso e instrumentos, significaría compromisos superiores a los que se asumirían en el ALCA y mantendría su potencial para concretar, a la vez, negociaciones de libre comercio con la Unión Europea. Contribuiría fuertemente a la legitimidad social de las negociaciones comerciales hemisférica y transatlántica.

En relación a la tercera pregunta, se plantean las cuestiones que convendría introducir en una agenda de renovación y consolidación del Mercosur, como proceso y conjunto de instrumentos y de reglas de juego, funcionales a los objetivos de cada socio de crear un entorno regional favo-rable a sus respectivos esfuerzos de afirmación democrática, modernización económica, cohesión social e inserción competitiva en un mundo globalizado. Es el escenario originalmente imaginado para el Mercosur y, en mi opinión, continúa siendo el escenario a privilegiar en la perspectiva de los intereses nacionales de cada país socio. Es el escenario que más puede contribuir al desarrollo de la estabilidad política y de la democracia en el espacio sudamericano.


Los frentes de acción prioritarios

Diez años de experiencia arrojan luz sobre cómo encarar el cuadro de situación que caracteriza actualmente al Mercosur y sobre cómo asegurar su futuro desarrollo, e iluminan el camino hacia la construcción futura de la alianza estratégica entre la Argentina y Brasil.

Los resultados positivos no necesitan ser recordados. Se tradujeron en más comercio e inversiones, y en una imagen que, por momentos, fue muy atractiva. Han generado una realidad regional de interdependencia recíproca -en lo positivo y en lo negativo-, difícilmente reversible cualquiera sea la suerte futura del proceso formal de integración económica. Echar por la borda lo mucho avanzado o retroceder en los objetivos estratégicos sería frustrar a muchos inversores que tomaron en serio las señales gubernamentales plasmadas a partir del Tratado de Asunción, en el sentido de poder acceder a más de doscientos millones de consumidores.

En cambio, como se ha sostenido antes, es necesario reconocer que el Mercosur, como proceso formal de integración, está atravesando un período de incertidumbre, incluso de estancamiento. Como consecuencia de ello, el proyecto está perdiendo credibilidad, atractivo y eficacia, y podría incluso perder legitimidad ante la opinión pública. Esta situación disminuye su potencial para atraer inversiones y afecta su capacidad de ser una plataforma útil para competir y negociar en el mundo. Es una situación que, de prolongarse, no le conviene a ninguno de los socios, especialmente a los de menor dimensión económica. Se tornaría irrelevante o se diluiría en los compromisos que se asumirían en el ALCA, en cualquiera de sus variantes imaginables. Esto podría conducir a una acentuación de las tendencias a la fragmentación que se observa en el espacio regional sudamericano. Desde un punto de vista político y estratégico, no parece conveniente ni siquiera para Estados Unidos, a la luz de las dificultades crecientes que se observan con respecto a la estabilidad política de algunos de los países sudamericanos.

En vísperas de complejas negociaciones en el ALCA y con la Unión Europea, y eventualmente en la OMC, un Mercosur en serio, con una combinación acertada entre flexibilidad y previsibilidad, con reglas de juego de calidad e instituciones que las protejan, sigue siendo la mejor opción que tienen los cuatro socios para navegar el exigente mundo de la globalización, de grandes bloques regionales, de la fuerte volatilidad financiera y de las ventajas competitivas. Bien concebido, puede producir un efecto disciplina, especialmente en el plano de las políticas macroeconómicas, como las comerciales externas y las sectoriales, tanto entre los socios como en su interior.

A fin de asegurar la tendencia hacia un escenario de consolidación del Mercosur como proceso formal y mejorar sustancialmente su imagen, la experiencia de los últimos diez años indica la conveniencia de concentrarse en trabajar rápido en cuatro frentes de acción prioritarios: el de la articulación de los intereses nacionales; el de la profundización de la preferencia Mercosur; el del desarrollo de disciplinas colectivas macroeconómicas y de política comercial, y el de la administración de los conflictos comerciales.

Ellos no deberían encararse en la perspectiva de categorías tradicionales de zonas de libre comercio, de unión aduanera o de mercado común. Una sana heterodoxia facilitaría la reflexión, el debate, la acción y la necesaria negociación. De lo que se trata es de cómo enhebrar una red densa de instrumentos y reglas de juego, que faciliten a su vez el desarrollo de redes sociales y de cadenas productivas que permitan competir y negociar mejor a escala global. La idea de integración-red, instalada, entre otros, por Manuel Castells, como marco para estimular y facilitar el trabajo de los protagonistas sociales del espacio común, es la que mejor se adapta al momento actual del Mercosur y a la inserción de sus socios en el mundo. Es la que más se ajusta a la necesidad que tienen los socios de enhebrar alianzas múltiples en el plano de sus relaciones comerciales internacionales, no exclusivas ni excluyentes, pero conciliables entre sí.

(1) Extracto del artículo de Félix Peña, publicado en “Archivos del Presente”, año 6, Nº 24, Buenos Aires, abril-junio 2001.