Informe Económico de Coyuntura

Nº 222 - Agosto 2002 - AÑO 21

La inversión extranjera en la Argentina en los años 1990: Tendencias, determinantes e impactos. (1)

Conclusiones generales y sugerencias de política
En el escenario de la globalización, en el cual los países se disputan duramente la atracción de inversión extranjera directa (IED), el hecho de que la Argentina se haya convertido en uno de los principales receptores de IED entre los países en desarrollo es un activo importante para el país, no sólo por su aporte de divisas, sino también por su potencial contribución en términos de nuevas inversiones, acceso a mercados externos, eficientización del aparato productivo, entrenamiento de personal, transferencia de tecnología, etc.

• Los principales factores de atracción de IED a la Argentina han estado vinculados al volumen y dinamismo del mercado interno (incluyendo aquí las perspectivas abiertas por la formación del MERCOSUR) así como al establecimiento de nuevas reglas de juego en la economía doméstica en los años 1990. En ese sentido, han tenido gran influencia las privatizaciones, la liberalización comercial y la desregulación de mercados, en una economía que recuperó su moneda, estabilizó los precios y creció significativamente entre 1991 y 1998. Sin embargo, aunque los factores de atracción han estado principalmente vinculados a la competencia vía reglas y al aprovechamiento del mercado interno, también han tenido un cierto papel algunos regímenes de incentivos a la inversión, que se han concentrado básicamente en los sectores automotriz, minero y forestal (asimismo, hay que tener en cuenta que las privatizaciones han contenido, en general, distintos tipos de incentivos para mejorar su potencial de atracción ante los inversores extranjeros).

• Los flujos de IED han adquirido creciente importancia como modalidad de financiamiento del balance de pagos -tendencia que representa una mejora clave en el perfil de dicho financiamiento vis a vis los años 1980, cuando se dependía del ingreso de capitales compensatorios-. También es importante destacar que los flujos de IED han exhibido una menor volatilidad vis a vis las inversiones de cartera (hecho comprobado durante los episodios de crisis macroconómica de 1995 y 1999). Sin embargo, al mismo tiempo se observa un curso ascendente en el nivel de remisión de utilidades, lo cual implica que, a futuro, el sostenimiendo de los flujos de IED se convierte en un factor central desde el punto de vista de las cuentas externas del país. Esto se refuerza aún más al considerar que las filiales de empresas transnacionales (ET) operan con significativos déficit tanto en el comercio de mercaderías como en el de servicios, así como también en el intercambio de intangibles, por lo cual su operatoria genera fuertes saldos negativos en la balanza de cuenta corriente, que incluso han superado en algunos años -como en 1998- al respectivo flujo de ingresos de IED.

• Además de su papel a nivel macroeconómico, es evidente que la IED es mucho más que un flujo de caja. La IED ha sido, en su gran mayoría, realizada por ET cuyas filiales en el país se han ubicado claramente entre los ganadores del proceso de reestructuración de la economía local, pasando a ser el agente más dinámico de la cúpula empresarial y transformándose en un elemento central en la conformación de la estructura productiva y del comercio exterior argentinos. En algunas actividades las ET coexisten con conglomerados nacionales exitosos, varios de los cuales se han transformado a su vez en empresas multinacionales o regionales. De todos modos, salvo excepciones, las empresas nacionales han perdido protagonismo, aunque sigan reuniendo la mayor parte de la producción, el empleo y las exportaciones.

• En tanto las privatizaciones de empresas públicas fueron el detonante inicial del fuerte interés del capital extranjero en la economía argentina, los flujos posteriores han sido alentados principalmente por las oportunidades de adquirir empresas privadas productoras de bienes y servicios en muy diversas actividades. En contraste con los significativos cambios de manos que se observan en la cúpula empresarial, las “greenfield investments” han sido menos relevantes y, a menudo, han estado asociadas a la existencia de regímenes sectoriales o incentivos específicos. Si bien, con posterioridad a los cambios de manos usualmente se observan no sólo acciones de racionalización sino también de modernización tecnológica y expansión de capacidad, comparando la evolución de los flujos de IED vis a vis la de la inversión bruta interna en capital fijo, se concluye que la IED no ha tenido un impacto positivo sobre el ritmo de formación de capital en la economía argentina.

• Además del avance de gran parte de las ET ya instaladas previamente en el país, en los años 1990 se ha producido un significativo ingreso de newcomers (además del regreso de algunas ET que se habían retirado del país en décadas pasadas). En este sentido, además de muchas ET basadas en los países industrializados, la nueva cúpula empresarial ha incorporado también a firmas cuyas casas matrices están radicadas en países con una escasa tradición como emisores de IED, fundamentalmente España y Chile, y a un nuevo actor, los fondos privados de inversión, sobre cuyas estrategias, lógicas de funcionamiento e impacto sobre el medio local sería necesario avanzar más en futuras investigaciones.

• Las exportaciones de manufacturas, reducidas en relación al total de ventas, se concentran en el MERCOSUR; a los países desarrollados se envían esencialmente productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales de bajo grado de elaboración. A su vez, las importaciones de manufacturas -y en particular de aquellas de mayor complejidad tecnológica- provienen principalmente de los países desarrollados -y en gran medida del país o región de origen de las respectivas casas matrices-.

• Con la excepción de algunas industrias intensivas en escala (y esencialmente del sector automotriz, en donde el régimen respectivo ha alentado el proceso de regionalización de las filiales argentinas), las exportaciones de las ET son básicamente “resource based”. Casi no se observan exportaciones de bienes basados en IED o provenientes de proveedores especializados. De ahí que más que ser un agente de cambio en el patrón de especialización exportadora, las ET han contribuido en general a acentuar su composición tradicional.

• Pese a operar con coeficientes de importación sustancialmente más elevados que las firmas locales -lo cual debería otorgarles ventajas en materia de costos y calidad (si se trata de compras de insumos o bienes de capital) y/o de escala y scope (cuando se importan bienes finales)-, las diferencias en los coeficientes de exportación entre las ET y las EN no son estadísticamente significativas, cuando se controlan por sector y tamaño. De hecho, las exportaciones extra-MERCOSUR como proporción de las ventas totales de las ET cayeron entre 1992 y 1997 (en este último año sólo algo más del 4% de las ventas de las ET correspondían a exportaciones fuera del MERCOSUR, mientras que el coeficiente de exportación de dichas firmas apenas superaba el 8%). Esto sugeriría que las ET no han contribuido a mejorar el acceso de la producción argentina a terceros mercados, considerando que el MERCOSUR ha pasado a ser un mercado natural para las exportaciones argentinas en los años 1990.

• Se podría argumentar que la IED contribuyó a incrementar las exportaciones argentinas por vía indirecta, por ejemplo, a través de las inversiones en infraestructura y comunicaciones, energía y transporte, pero dicho efecto no parece haber sido muy sustancial en los años 1990. En efecto, si bien las exportaciones aumentaron fuertemente en dicha década -siendo dicho aumento explicado esencialmente por las mayores ventas externas de sectores con ventajas comparativas naturales como cereales, oleaginosas, aceites y petróleo y de actividades promovidas especialmente por políticas públicas como la automotriz-, la participación de las exportaciones en el PIB no aumentó significativamente y aún se sitúa en niveles bajos en la comparación internacional (el ratio exportaciones/PBI pasó de 7,8% entre 1991y 1995 a 10,4% entre 1996 y 1999).

• El conjunto de datos examinados en el trabajo sugieren que los beneficios privados del mejor desempeño microeconómico que exhiben los ganadores en la cúpula empresarial no se han traducido aún en fuertes derrames para la economía argentina. Esto se observa claramente en la falta de relación entre flujos de IED y formación de capital, en los bajos coeficientes de exportación que exhiben las filiales de ET y en la limitada diversificación de sus mercados de destino. Aunque no examinados específicamente en este trabajo, también parecen débiles los derrames derivados de las ET sobre los eslabonamientos hacia atrás o hacia delante en el país, sobre los esfuerzos tecnológicos locales y los referidos al traslado a los consumidores de las ganancias de eficiencia en áreas donde la disciplina de la liberalización comercial es insuficiente para la promoción de la competencia.


Qué conclusiones de política surgen de este diagnóstico? El hecho de que una buena parte de las principales ET a nivel mundial estén instaladas en la Argentina es ciertamente un valioso activo que, a nuestro juicio, no ha sido aún suficientemente aprovechado para mejorar la competitividad del país en una economía globalizada. Es por ello que no nos parece que la única línea de política posible sea la seguida hasta el presente, esto es, mejorar los factores generales de atracción y confiar en que el desempeño de las ET va a dar lugar a mayores derrames con el correr del tiempo y la estabilidad y crecimiento de la economía.

Frente a estas posiciones predominantes en la Argentgina, se alza otra corriente de opinión que atribuye a la IED (o, más difusamente, a la globalización) la causa de diversos costos sociales, tales como el aumento de la desocupación o la quiebra de un gran número de firmas locales, entre otros. Así, los costos de la IED superarían claramente a sus beneficios. En este sentido, si bien efectivamente las acciones de racionalización que han adoptado las ET implicaron, en general, la expulsión de mano de obra, a la vez que su avance ha derivado en el cierre de muchas empresas locales que no estuvieron en condiciones de competir con ellas, o que no pudieron cumplir sus condiciones de precio, calidad, etc., para mantenerse como sus proveedores, a nuestro juicio esos efectos son atribuibles esencialmente a la forma específica en que se hizo la transición hacia el nuevo modelo de regulación económica en los años 1990. La adopción de políticas complementarias a la liberalización comercial, largamente demorada en la Argentina, es un mejor remedio para este tipo de costos que el rechazo a la presencia de las ET.

El potencial aporte de la IED sólo será aprovechado plenamente, en nuestra opinión. con la adopción de una estrategia más proactiva, tal como lo sugiere la experiencia internacional. Una política más agresiva de promoción de exportaciones y diversificación de mercados, la atracción de proyectos de inversión con potencial exportador, iniciativas que favorezcan el desarrollo de proveedores locales por parte de las ET, son algunos de los componentes que debería tener esa estrategia proactiva, que tendría que ser OMC-compatible y evitar que, como ocurriera en el pasado, los instrumentos de política comercial e industrial den lugar a la consolidación de situaciones de ineficiencia dentro del aparato productivo local.

Ciertamente, el objetivo de incrementar las exportaciones debería ser uno de los pilares centrales de cualquier estrategia de desarrollo económico en la Argentina, para lo cual hace falta trabajar en distintas áreas para reducir costos, mejorar el acceso a mercados, elevar los niveles de competitividad microeconómica, etc. Sin embargo, en el caso de las ET aparecen algunos elementos específicos que permiten pensar que se pueden obtener significativos incrementos en los niveles de exportación a partir de instancias de negociación en las cuales el país pueda sacar mejor provecho del potencial de acceso que tienen las ET a los mercados de los países desarrollados a partir del carácter global de su operatoria.

En suma, se abre una amplia agenda positiva de políticas hacia las ET. Dicha agenda es más activa que la seguida en los años 1990 por el Gobierno nacional, pero se diferencia de la propuesta por las corrientes anti-globalización en que, en lugar de restringir el accionar de las ET, se propone esencialmente elevar los beneficios y reducir los costos que se derivan de dicho accionar. Así, el privilegio que implica formar parte del pequeño club de países en desarrollo que atraen significativas cantidades de IED se traducirá mucho más claramente que hasta ahora en beneficios tangibles para el proceso de desarrollo económico argentino.

Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Internacionales del Ministerio de Economía.

(1) Extracto del artículo de Daniel Chudnovsky y Andrés López, director e investigador del Centro de Investigaciones para la Transformación (CENIT), publicado en Boletín Informativo Techint 308, Buenos Aires, octubre-diciembre 2001.