Informe Económico de Coyuntura

Nº 223 - Septiembre 2002 - AÑO 21

 TEMAS DE ACTUALIDAD

Políticas e instrumentos de apoyo para las Pymes en Italia (1)

Políticas e instrumentos de apoyo para las Pymes en
Italia (1)

En Italia, tal como ha sido analizado en una amplia y exhaustiva literatura, se ha desarrollado un complejo sistema de PyMEs y microempresas: dicho sistema, que generalmente se denomina Distritos industriales, constituye el eje de la economía italiana.

De todos modos, resulta importante destacar que este sistema, más allá de los fenómenos espontáneos y endógenos que han impulsado y alentado su desarrollo, ha sido acompañado por un conjunto de políticas e instrumentos orientados a apoyar y fomentar las actividades y la competitividad de las PyMEs y de las microempresas.

Las leyes nacionales de apoyo a las PyMEs
Más allá de los objetivos que persiguen, de los montos que desembolsan, de los agentes a los que se dirigen, es decir, de las especificidades de cada una, las distintas leyes, tanto nacionales como locales, definen y usan un conjunto homogéneo de instrumentos operativos para financiar, incentivar o facilitar la acción de las PyMEs y las microempresas.

Dichos instrumentos operativos, que sirven para interpretar y evaluar el contenido de las distintas leyes, consisten en:

contribución a la cuenta capital: se trata de una contribución que se le otorga a la empresa (cumpliéndose ciertas condiciones diferentes según la ley) eximiéndola de la obligación de devolver el capital o pagar intereses. La contribución consiste en un porcentaje de los gastos financiados a partir de la presentación de documentación y/o comprobantes;
contribución para los gastos de gestión: igual a la contribución a la cuenta capital, pero esta tipología de contribución se considera un ingreso por lo que sobre ella se pagan impuestos;
contribuciones a la cuenta de intereses: se otorgan en presencia de un financiamiento de mediano o largo plazo y consiste en una tasa de interés más baja que la que el banco o la institución financiera que otorga el financiamiento, le aplica al financiamiento de la empresa beneficiaria;
contribuciones a la cuenta de locaciones: igual a la contribución a la cuenta de intereses, pero se refiere a los contratos de arrendamiento financiero;
concesión de garantías: los fondos que tiene la ley sirven para conceder garantías, totales o parciales, para que las empresas puedan conseguir financiamiento de mediano y largo plazo, que solicitan de acuerdo a programas de inversión;
crédito a los impuestos: consiste en un subsidio que le permite a la empresa pagar menos impuestos. La empresa lo puede usar sólo a través de la declaración jurada.
bonus tributario: igual al crédito a los impuestos, pero la empresa puede usarlo siempre y cuando tenga que pagar impuestos o aportes y no sólo a través de la declaración jurada.

A partir de la definición de esta tipología de instrumentos operativos, el Estado Nacional, según los objetivos que persigue o los problemas que intenta solucionar, ha sancionado un conjunto de leyes que se pueden agrupar según el objetivo/problema del que se hacen cargo, teniendo en cuenta que algunas leyes se dirigen a distintos objetivos al mismo tiempo, por lo que se pueden agrupar en distintas categorías.

De acuerdo al objetivo que persiguen, se pueden identificar las siguientes categorías de leyes:

1. leyes para fomentar la creación de empresas;
2. leyes para fomentar las inversiones en actividades productivas;
3. leyes para fomentar las inversiones en actividades de innovación e investigación;
4. leyes para fomentar el uso, por parte de las PyMEs, de los servicios reales;
5. leyes para fomentar las exportaciones y la internacionalización de las empresas;
6. leyes para fomentar la formación de consorcios entre PyMEs.

La programación pactada
La programación pactada o consensuada (en italiano”programmazione negoziata”) consiste en un proceso de reglamentación consensuado entre instituciones públicas y privadas, agentes económicos y sociales, bancos, etc., que se orienta a llevar a cabo un conjunto de acciones e intervenciones orientadas al mismo objetivo de desarrollo local. Este proceso requiere una evaluación general de los problemas específicos del ámbito local en el que se desarrolla y la definición de las actividades que se consensúan para solucionarlos.

La programación pactada se desarrolla básicamente a través de dos instrumentos: los Pactos Territoriales y los Contratos de Area.

Los Pactos Territoriales
Según la Ley 662, de 1996, y la deliberación del 27 de marzo de 1997 del Comité Interministerial para la Programación Económica (CIPE), el Pacto Territorial consiste en un acuerdo promovido por instituciones locales, empresas, cámaras empresariales y sindicatos para identificar los objetivos prioritarios de desarrollo local y llevar a cabo un programa de intervenciones productivas e infraestructurales integradas entre sí y que se enmarcan en los objetivos de desarrollo local definidos de manera consensuada entre los agentes que participan en el Pacto.
Contratos de Area
El segundo tipo de negociación pactada está representado por los Contratos de Area. Se trata de un instrumento operativo consensuado entre las instituciones públicas locales, las empresas, los sindicatos y las cámaras empresariales para acelerar los procesos de creación de nuevos empleos en el área local de referencia.

Los Contratos de Area, tal como los Pactos Territoriales, constituyen la expresión del partnership social y apuntan a la creación de un ambiente favorable para la generación de nuevas empresas y empleos, y pueden llevarse a cabo solamente en las áreas que se encuentran en una situación de crisis y las que se definen como subdesarrolladas de acuerdo a los criterios de la Unión Europea.

El sistema institucional de apoyo a las PyMEs: el nuevo rol de las instituciones locales
En esta sección nos interesa poner en evidencia la evolución reciente y en especial las innovaciones legislativas instrumentadas por la llamada Ley Bassanini (Decreto Legislativo del Estado Nacional 112, de 1998) que delega a las instituciones públicas locales (las Regiones) algunas funciones que anteriormente le correspondían al Estado Nacional, principalmente las que se refieren al diseño e implementación de políticas de desarrollo para el sistema productivo local. En este sentido, la innovación que introduce la Ley Bassanini consiste en que transfiere a las Regiones la gestión, y los correspondientes recursos financieros, de algunas leyes de apoyo nacional. De esta manera el rol de las Regiones se amplía tanto en términos cuantitativos -dado que adquiere nuevos ámbitos de competencia directa- como cualitativos, dado que la nueva situación requiere el desarrollo de una programación de las políticas de apoyo que deben conducir al diseño y la sucesiva implementación de un Plan Económico Regional, en el cual se definen los objetivos específicos de cada región y la asignación de los recursos financieros que llegan de las leyes nacionales delegadas, lo que debería constituir un instrumento eficaz para solucionar y acercarse más a los problemas y exigencias locales.

El diseño del Plan Económico Regional involucra a todos los agentes económicos y sociales relevantes en la región, es decir, representa un proceso de diseño consensuado en el que, bajo la coordinación de la Región, se definen las prioridades y las respuestas más adecuadas de acuerdo a las especificidades regionales. En suma, se trata de construir un conjunto de herramientas y políticas para el sistema productivo en el nivel regional a partir de un enfoque bottom-up (desde abajo) que en su proceso de diseño involucra a los mismos usuarios.

Algunas reflexiones conclusivas
A modo de conclusión, consideramos interesante poner en evidencia dos aspectos que se vinculan a dos tendencias presentes en las políticas actuales: 1. el uso cada vez más difundido de los incentivos de carácter automático y 2. los procesos, en el nivel local, de negociación consensuada (por ejemplo, los Pactos Territoriales) orientados a fomentar el desarrollo territorial y a la definición de las correspondientes acciones.

Dichas tendencias parecen opuestas, pero profundizando el análisis observamos que su presencia simultánea sirve para definir un abanico de instrumentos para las empresas que es sumamente completo y articulado.

En este sentido, por un lado existe la tendencia a desarrollar instrumentos e incentivos financieros de aplicación automática que las empresas, cumpliéndose ciertas condiciones, pueden utilizar directamente. Nos referimos básicamente a los créditos a los impuestos y al bonus tributario que responden a las demandas de seguridad y rapidez en el financiamiento que surgen de las empresas.

Por el otro, el recurso a la negociación pactada, si bien responde a la implementación del proceso de descentralización administrativa a través del pleno reconocimiento del papel autónomo que cumplen los agentes privados (y sus distintas formas de asociación), define un enfoque consensuado para el diseño de políticas entre el Estado, las Regiones y las instituciones territoriales locales, enfoque que garantiza el cumplimiento de las exigencias de cada ámbito local.

Los acuerdos consensuados, en especial los Pactos Territoriales y los Contratos de Area, representan instrumentos novedosos que han sido introducidos en la legislación italiana para implementar el enfoque de política bottom-up y para definir una nueva relación entre agentes públicos y privados. De todos modos, en términos más generales, los nuevos enfoques de política y la descentralización hacia las instituciones locales de las funciones de programación económica en el nivel local, requieren un intenso trabajo en el territorio, de manera que se logre asegurar la coherencia y la correspondencia entre las intervenciones a financiar y los intereses de los agentes involucrados (empresas, cámaras empresariales, organismos sociales, ciudadanos, instituciones educativas, instituciones públicas locales, etc.).

Este es el mensaje principal que se desprende de estas reflexiones: en el éxito de una política, de una acción, de una intervención, el elemento clave está representado por el involucramiento en la etapa de diseño e implementación también de los directos interesados, es decir, de los usuarios de las políticas. Pero esta situación requiere que los agentes tengan la capacidad para aportar elementos en el proceso interactivo del diseño de políticas, o sea, que tengan la capacidad de expresar sus necesidades, de traducirlas en programas coherentes y de defenderlos en el proceso común de definición de los programas que se desarrolla con los demás agentes e instituciones.

Los nuevos enfoques de política valoran estas capacidades de las instituciones y agentes locales. En el futuro, solamente los ámbitos locales y los territorios cuyas instituciones sean dotadas de estas capacidades podrán aprovechar plenamente los distintos instrumentos de apoyo.

(1) Extracto del artículo de Fabio Boscherini publicado en “Boletín Informativo Techint”, Nº 309, Buenos Aires, enero-abril 2002.