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En
Italia, tal como ha sido analizado en una amplia y exhaustiva literatura, se ha
desarrollado un complejo sistema de PyMEs y microempresas: dicho sistema, que generalmente
se denomina Distritos industriales, constituye el eje de la economía italiana.
De todos modos, resulta importante destacar que este sistema, más allá de los fenómenos
espontáneos y endógenos que han impulsado y alentado su desarrollo, ha sido acompañado
por un conjunto de políticas e instrumentos orientados a apoyar y fomentar las
actividades y la competitividad de las PyMEs y de las microempresas.
Las leyes nacionales de apoyo a las PyMEs
Más allá de los objetivos que persiguen, de los montos que desembolsan, de los agentes a
los que se dirigen, es decir, de las especificidades de cada una, las distintas leyes,
tanto nacionales como locales, definen y usan un conjunto homogéneo de instrumentos
operativos para financiar, incentivar o facilitar la acción de las PyMEs y las
microempresas.
Dichos instrumentos operativos, que sirven para interpretar y evaluar el contenido de las
distintas leyes, consisten en:
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| • contribución a la cuenta capital:
se trata de una contribución que se le otorga a la empresa (cumpliéndose ciertas
condiciones diferentes según la ley) eximiéndola de la obligación de devolver el
capital o pagar intereses. La contribución consiste en un porcentaje de los gastos
financiados a partir de la presentación de documentación y/o comprobantes; |
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| •
contribución para los gastos de
gestión: igual a la contribución a la cuenta capital, pero esta
tipología de contribución se considera un ingreso por lo que sobre ella se pagan
impuestos; |
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| •
contribuciones a la cuenta de intereses:
se otorgan en presencia de un financiamiento de mediano o largo plazo y consiste en una
tasa de interés más baja que la que el banco o la institución financiera que otorga el
financiamiento, le aplica al financiamiento de la empresa beneficiaria; |
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| •
contribuciones a la cuenta de
locaciones: igual a la contribución a la cuenta de intereses, pero se
refiere a los contratos de arrendamiento financiero; |
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| •
concesión de garantías:
los fondos que tiene la ley sirven para conceder garantías, totales o parciales, para que
las empresas puedan conseguir financiamiento de mediano y largo plazo, que solicitan de
acuerdo a programas de inversión; |
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| •
crédito a los impuestos:
consiste en un subsidio que le permite a la empresa pagar menos impuestos. La empresa lo
puede usar sólo a través de la declaración jurada. |
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| •
bonus tributario: igual
al crédito a los impuestos, pero la empresa puede usarlo siempre y cuando tenga que pagar
impuestos o aportes y no sólo a través de la declaración jurada. |
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A partir de la definición de esta tipología de instrumentos operativos,
el Estado Nacional, según los objetivos que persigue o los problemas que intenta
solucionar, ha sancionado un conjunto de leyes que se pueden agrupar según el
objetivo/problema del que se hacen cargo, teniendo en cuenta que algunas leyes se dirigen
a distintos objetivos al mismo tiempo, por lo que se pueden agrupar en distintas
categorías.
De acuerdo al objetivo que persiguen, se pueden identificar las siguientes categorías de
leyes:
1. leyes para fomentar la creación de empresas;
2. leyes para fomentar las inversiones en actividades productivas;
3. leyes para fomentar las inversiones en actividades de innovación e
investigación;
4. leyes para fomentar el uso, por parte de las PyMEs, de los servicios
reales;
5. leyes para fomentar las exportaciones y la internacionalización de
las empresas;
6. leyes para fomentar la formación de consorcios entre PyMEs.
La programación pactada
La programación pactada o consensuada (en italiano”programmazione negoziata”)
consiste en un proceso de reglamentación consensuado entre instituciones públicas y
privadas, agentes económicos y sociales, bancos, etc., que se orienta a llevar a cabo un
conjunto de acciones e intervenciones orientadas al mismo objetivo de desarrollo local.
Este proceso requiere una evaluación general de los problemas específicos del ámbito
local en el que se desarrolla y la definición de las actividades que se consensúan para
solucionarlos.
La programación pactada se desarrolla básicamente a través de dos instrumentos: los
Pactos Territoriales y los Contratos de Area.
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Los Pactos
Territoriales
Según la Ley 662, de 1996, y la deliberación del 27 de marzo de 1997 del Comité
Interministerial para la Programación Económica (CIPE), el Pacto Territorial consiste en
un acuerdo promovido por instituciones locales, empresas, cámaras empresariales y
sindicatos para identificar los objetivos prioritarios de desarrollo local y llevar a cabo
un programa de intervenciones productivas e infraestructurales integradas entre sí y que
se enmarcan en los objetivos de desarrollo local definidos de manera consensuada entre los
agentes que participan en el Pacto. |
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Contratos de Area
El segundo tipo de negociación pactada está representado por los Contratos de Area. Se
trata de un instrumento operativo consensuado entre las instituciones públicas locales,
las empresas, los sindicatos y las cámaras empresariales para acelerar los procesos de
creación de nuevos empleos en el área local de referencia.
Los Contratos de Area, tal como los Pactos Territoriales, constituyen la expresión del
partnership social y apuntan a la creación de un ambiente favorable para la generación
de nuevas empresas y empleos, y pueden llevarse a cabo solamente en las áreas que se
encuentran en una situación de crisis y las que se definen como subdesarrolladas de
acuerdo a los criterios de la Unión Europea. |
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El sistema institucional de apoyo a las
PyMEs: el nuevo rol de las instituciones locales
En esta sección nos interesa poner en evidencia la evolución reciente y en especial las
innovaciones legislativas instrumentadas por la llamada Ley Bassanini (Decreto Legislativo
del Estado Nacional 112, de 1998) que delega a las instituciones públicas locales (las
Regiones) algunas funciones que anteriormente le correspondían al Estado Nacional,
principalmente las que se refieren al diseño e implementación de políticas de
desarrollo para el sistema productivo local. En este sentido, la innovación que introduce
la Ley Bassanini consiste en que transfiere a las Regiones la gestión, y los
correspondientes recursos financieros, de algunas leyes de apoyo nacional. De esta manera
el rol de las Regiones se amplía tanto en términos cuantitativos -dado que adquiere
nuevos ámbitos de competencia directa- como cualitativos, dado que la nueva situación
requiere el desarrollo de una programación de las políticas de apoyo que deben conducir
al diseño y la sucesiva implementación de un Plan Económico Regional, en el cual se
definen los objetivos específicos de cada región y la asignación de los recursos
financieros que llegan de las leyes nacionales delegadas, lo que debería constituir un
instrumento eficaz para solucionar y acercarse más a los problemas y exigencias locales.
El diseño del Plan Económico Regional involucra a todos los agentes económicos y
sociales relevantes en la región, es decir, representa un proceso de diseño consensuado
en el que, bajo la coordinación de la Región, se definen las prioridades y las
respuestas más adecuadas de acuerdo a las especificidades regionales. En suma, se trata
de construir un conjunto de herramientas y políticas para el sistema productivo en el
nivel regional a partir de un enfoque bottom-up (desde abajo) que en su proceso de diseño
involucra a los mismos usuarios.
Algunas reflexiones conclusivas
A modo de conclusión, consideramos interesante poner en evidencia dos aspectos que se
vinculan a dos tendencias presentes en las políticas actuales: 1. el uso cada vez más
difundido de los incentivos de carácter automático y 2. los procesos, en el nivel local,
de negociación consensuada (por ejemplo, los Pactos Territoriales) orientados a fomentar
el desarrollo territorial y a la definición de las correspondientes acciones.
Dichas tendencias parecen opuestas, pero profundizando el análisis observamos que su
presencia simultánea sirve para definir un abanico de instrumentos para las empresas que
es sumamente completo y articulado.
En este sentido, por un lado existe la tendencia a desarrollar instrumentos e incentivos
financieros de aplicación automática que las empresas, cumpliéndose ciertas
condiciones, pueden utilizar directamente. Nos referimos básicamente a los créditos a
los impuestos y al bonus tributario que responden a las demandas de seguridad y rapidez en
el financiamiento que surgen de las empresas.
Por el otro, el recurso a la negociación pactada, si bien responde a la implementación
del proceso de descentralización administrativa a través del pleno reconocimiento del
papel autónomo que cumplen los agentes privados (y sus distintas formas de asociación),
define un enfoque consensuado para el diseño de políticas entre el Estado, las Regiones
y las instituciones territoriales locales, enfoque que garantiza el cumplimiento de las
exigencias de cada ámbito local.
Los acuerdos consensuados, en especial los Pactos Territoriales y los Contratos de Area,
representan instrumentos novedosos que han sido introducidos en la legislación italiana
para implementar el enfoque de política bottom-up y para definir una nueva relación
entre agentes públicos y privados. De todos modos, en términos más generales, los
nuevos enfoques de política y la descentralización hacia las instituciones locales de
las funciones de programación económica en el nivel local, requieren un intenso trabajo
en el territorio, de manera que se logre asegurar la coherencia y la correspondencia entre
las intervenciones a financiar y los intereses de los agentes involucrados (empresas,
cámaras empresariales, organismos sociales, ciudadanos, instituciones educativas,
instituciones públicas locales, etc.).
Este es el mensaje principal que se desprende de estas reflexiones: en el éxito de una
política, de una acción, de una intervención, el elemento clave está representado por
el involucramiento en la etapa de diseño e implementación también de los directos
interesados, es decir, de los usuarios de las políticas. Pero esta situación requiere
que los agentes tengan la capacidad para aportar elementos en el proceso interactivo del
diseño de políticas, o sea, que tengan la capacidad de expresar sus necesidades, de
traducirlas en programas coherentes y de defenderlos en el proceso común de definición
de los programas que se desarrolla con los demás agentes e instituciones.
Los nuevos enfoques de política valoran estas capacidades de las instituciones y agentes
locales. En el futuro, solamente los ámbitos locales y los territorios cuyas
instituciones sean dotadas de estas capacidades podrán aprovechar plenamente los
distintos instrumentos de apoyo.
(1)
Extracto del artículo de Fabio Boscherini publicado en “Boletín Informativo
Techint”, Nº 309, Buenos Aires, enero-abril 2002. |
