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La deuda pública
El incumplimiento de los compromisos de la deuda pública es uno de los principales
elementos que colocan a la economía en una situación de anormalidad. Al mismo tiempo, la
reestructuración de la deuda se presenta compleja; entre otros aspectos por la
multiplicidad de los acreedores que plantea serios problemas de coordinación, y la
naturaleza diversa de los compromisos implica la necesidad de definir adecuadamente la
estrategia de negociación de las partes y de resolver la ingeniería financiera
correspondiente. En todo caso, la consistencia fiscal/macroeconómica depende,
especialmente, de la magnitud de los superávit primarios implícitos en los servicios por
todos los compromisos del gobierno y de los superávit efectivamente generados, así como
de las expectativas acerca de su generación.
La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramación es esencial para el
desempeño macroeconómico, porque la perspectiva de nuevos problemas puede restringir
fuertemente la producción y la inversión e, inversamente, la recuperación podría
acelerarse si se va disipando la incertidumbre.
Tal credibilidad dependería de tres factores básicos. En primer lugar, importa mucho la
percepción acerca de la disposición a cumplir, no sólo en lo
inmediato, sino también sobre un período más o menos largo. Segundo, interesa la
magnitud de los compromisos; todo lo demás constante, hay una relación inversa entre
ésta y la probabilidad de repago. A su vez, la intensidad de la recuperación de la
economía, un determinante crucial de la capacidad de pago, dependería (negativamente)
del monto de las obligaciones y (positivamente) de la probabilidad de cumplimiento.
Tercero, dado que la economía está sujeta a variaciones en su desempeño tendencial
y cíclico, por causas no fácilmente previsibles, la probabilidad de
incumplimiento se asocia con la eventualidad de contingencias en las cuales se ponga en
riesgo la generación de suficientes recursos para cumplir con las obligaciones. El
surgimiento de estas situaciones depende no sólo de los shocks a que puede estar sujeta
la economía, sino también de las características de los contratos mismos. En tal
sentido, cuanto mayor la incertidumbre básica (derivada de factores que
no dependen directamente de la voluntad de las partes), mayor sería el incentivo para
considerar la aplicación de mecanismos de contingencia en el proceso de renegociación de
la deuda.
Las
finanzas del sector público nacional
El análisis de la situación fiscal durante los próximos años debe tomar en cuenta la
excepcionalidad del punto de partida. Por un lado, la estructura y el resultado fiscal
hacia fines de 2002 y su resultado es el producto del default parcial de la deuda y de una
estructura de precios relativos reflejada en bajos niveles reales de remuneraciones y
haberes previsionales.
Por el lado tributario, se destaca el nivel bajo de presión, pese a la existencia de
imposición de emergencia, y, en especial, el elevado nivel de las retenciones sobre las
exportaciones, dado el salto abrupto en el tipo real del cambio. En materia de relaciones
entre la Nación y las provincias se retomó un esquema de transferencias en función del
nivel de recaudación. El monto de recursos a transferir a cada jurisdicción surge de una
combinación de legislación, acuerdos y pactos que definen una compleja trama de
transferencias con o sin asignación específica.
En este contexto, existen tres áreas vinculadas a las finanzas públicas en donde las
reformas parecen impostergables. En materia de tributación, a medida que se normalice el
escenario macroeconómico deberán abandonarse las diversas modalidades de cobro de
impuestos típicas de situaciones de emergencia, así como los diferentes esquemas de
promoción de actividades productivas sustentados sobre la resignación de tributos. Es
deseable la consolidación de un sistema tributario más estable y más apoyado en la
recaudación de los tributos más tradicionales. Para que ello pueda ser cumplido, deberá
abordarse con decisión la lucha contra la evasión tributaria y el eje de las reformas
debería descansar sobre la mejora de la administración tributaria.
En relación con el sistema previsional, deberán afrontarse definiciones de suma
importancia tanto por su impacto sobre las cuentas públicas como sobre la equidad y
gobernabilidad futura. De esta manera especial deberá abordarse la situación en que
serán consideradas las colocaciones tanto públicas como privadas de las AFJP, el nivel
real de beneficios del sector público y muy especialmente la cobertura futura de la
población de mayor edad.
En materia de federalismo, la salida de esta crisis necesita asentarse sobre la
construcción de un nuevo y fortalecido marco institucional, en el que las reglas sean lo
más transparentes posibles y quede un mínimo espacio para la discrecionalidad, de modo
de ofrecer mayor certeza sobre el sendero de mediano plazo en materia de financiamiento de
los diferentes niveles de gobierno, a la vez que de desactivar futuras fuentes de nuevos
conflictos.
Se entiende como prioritario definir, en una primera etapa, los aspectos centrales del
reparto de tributos recaudados por la Nación. Un nuevo régimen de coparticipación
federal de impuestos debería distribuir los recursos recaudados en cada jurisdicción con
el objeto de asegurar la provisión de bienes y servicios públicos a lo largo del país,
asegurando un grado aceptable de armonización entre los sistemas y administraciones
tributarias de la totalidad de jurisdicciones. Deberá ser compatible con las nuevas
reglas macroeconómicas, asegurando la transparencia de la información fiscal federal y
sentando las bases de mecanismos eficientes de coordinación del endeudamiento público.
Adicionalmente, en los próximos años los presupuestos públicos y el nacional en
particular deberá redefinir sus funciones en diversas áreas, entre ellas, las que se
refieren a la promoción de actividades productivas y el reordenamiento y financiamiento
del gasto social. Teniendo en cuenta el avanzado grado de descentralización de algunas
finalidades del gasto público, es necesario establecer el financiamiento adecuado para la
salud, educación y otros gastos sociales, así como el de las funciones de coordinación
y compensación. Son numerosas las áreas en donde el sector público será objeto de
políticas de reforma, las que deberán alcanzar sus capacidades de gestión.
El
sistema financiero
La existencia de un entorno macroeconómico estable y un marco institucional sólido
configuran los requisitos básicos para el desarrollo del sistema financiero. En
particular, la estabilidad en materia cambiaria y monetaria ocupa un lugar central. Cuanto
antes y con mayor transparencia y claridad se reconstruyan los marcos institucionales,
mejores condiciones existirán para la recuperación del sistema financiero.
Las decisiones adoptadas durante la crisis han generado importantes alteraciones en la
estructura patrimonial del conjunto del sistema financiero. Como resultado existe una
agenda de compensaciones por la pesificación asimétrica, la asimetría entre índices de
actualización de activos y pasivos, asimetrías entre tasas activas y pasivas, efectos de
los amparos, etc., cuya conclusión es central para que el sistema recupere la normalidad.
El aumento del endeudamiento público previo al colapso de la convertibilidad y la entrega
de títulos públicos como parte del mecanismo de compensaciones han llevado a que el
sistema bancario posea en su cartera activa una elevada cantidad de títulos públicos,
cuyo valor técnico es muy diferente del valor de mercado. Sería necesario encarar un
proceso de reestructuración de esta deuda que le diera un perfil creíble de
cumplimiento. Otro de los temas relevantes es la situación de los redescuentos otorgados
por el BCRA, cuya distribución es heterogénea entre entidades y cuya resolución de
forma equitativa resulta de importancia para los futuros equilibrios de mercado del
sistema.
Las enseñanzas de las diversas crisis financieras y las condiciones en que se encuentra
el sistema financiero argentino, conducen a concluir que existe por delante un importante
proceso de reestructuración bancaria. En una situación económica tan frágil como la
que atraviesa la economía deberían evitarse esquemas que puedan generar escenarios de
inestabilidad capaces de adquirir envergadura sistémica.
Con un enfoque similar, no parece que sea recomendable introducir cambios en la
arquitectura institucional del sistema con propuestas tales como dividir la banca entre
transaccional y de inversión o la creación de una banca off-shore. En relación a la
banca pública, dado que existe un amplio consenso respecto de su mantenimiento, es
preciso definir una estrategia de reestructuración viable y realista que, además, tenga
el menor costo fiscal posible.
El sistema financiero argentino puede ser caracterizado por su orientación hacia el
sistema bancario. Ello limita en alto grado las posibilidades de diseñar instrumentos de
financiamiento diferentes de aquellos provistos por los bancos, al menos en el corto
plazo. Sin embargo, es importante estimular el desarrollo de nuevos instrumentos
financieros propios del mercado de capitales. Dentro de esta familia de instrumentos se
destacan los fondos fiduciarios, fondos directos de inversión, leasing y fondos de riesgo
para empresas en marcha. Por sus características, estos instrumentos son especialmente
aptos para captar fondos institucionales provenientes de las AFJP, compañías de seguros
y entidades similares
(1)
Extracto del estudio sobre “Componentes macroeconómicos, sectoriales y
microeconómicos para una estrategia nacional de desarrollo”, proyecto coordinado por
la Oficina de la CEPAL-ONU en la Argentina, a solicitud del Ministerio de Economía y
Producción, financiado por el BID; Buenos Aires, 2003. |
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