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En un proceso de integración, la calidad de acuerdo que se
alcance depende de la afinidad observada en las estrategias y políticas nacionales. En la
medida en que éstas sean compatibles, el acuerdo será exitoso. Así, se justifica la
armonización de políticas en acuerdos de integración regional. Dentro de todo el
espectro de políticas públicas, la fiscal es central y configura un poderoso elemento
que, si no es manejado correctamente, puede generar serios problemas en el desarrollo de
los acuerdos de integración regional.
En el ámbito de la interdependencia fiscal existe influencia tanto de variables internas
como de variables externas. En la faz interna, el nivel y la distribución del gasto de un
país influyen significativamente en el socio, del mismo modo que lo hacen los impuestos.
La simetría observada, en lo que se refiere a erogaciones y tributos, se manifiesta por
ejemplo en que el subsidio a una empresa puede ser dado en forma directa (gasto) o
reduciéndole sus costos (exención impositiva). Aunque ambas aristas del ámbito fiscal
tienen los mismos efectos, la reducción de impuestos no parece ser tan castigada por la
academia como sí lo son los subsidios directos. El caso más cercano (en términos
geográficos y temporales) son los beneficios impositivos conferidos por Estados de Brasil
que significaron relocalizaciones de inversiones desde la Argentina.
En lo referido a las variables externas, si bien los flujos de capitales no son en forma
pura parte de la política fiscal, son su contracara, en gran medida. Frente a la
existencia estructural de déficit fiscales (en los cuales las erogaciones y los tributos
son determinantes primarios) o déficit de cuenta corriente (la política tributaria es un
elemento central de la competitividad), la economía se vuelve altamente dependiente del
ahorro externo.
En procesos de integración regional que presentan como objetivo final la conformación de
mercados únicos se potencian los impactos derivados de diferencias en las estructuras
tributarias. La evaluación de la necesidad de armonizar o no las estructuras tributarias
en el Mercosur no se genera sólo en los efectos propios de la integración regional, sino
también en los profundos cambios que experimentó la economía mundial en términos de
configurarse un proceso de apertura comercial y financiera que cambia las relaciones
económicas globales. Los problemas más significativos se originan en: movilidad de los
factores, dificultad para determinar y recaudar impuestos fuera de la jurisdicción del
país y el aumento de la complejidad del proceso de administración tributaria.
La cuestión tributaria en procesos de integración regional se asemejaría a la
situación que se daría en el sistema tributario de un estado nacional federal, donde los
niveles subfederales conservan autonomía en la determinación de los impuestos. En ese
sentido no hay una definición absoluta en torno al nivel óptimo de coordinación que
debe existir, fundamentalmente por la necesidad de conservar una relación entre ingresos
y gastos. Al mismo tiempo, en el caso del Mercosur existe una profundización de los
problemas tradicionales que se dan en los procesos de integración en virtud de que la
Argentina y Brasil son países federales, lo que configura un doble nivel de potencial
conflicto.
La utilización de incentivos fiscales a la inversión o la exportación es una opción
que desde el punto de vista nacional es racional cuando existen problemas de desempleo.
Sin embargo, cuando se la evalúa desde la óptica del bloque, genera resultados ambiguos,
que pueden tornarse positivos o negativos de acuerdo a la forma en que se estructuren. La
hipótesis planteada en el trabajo es que cuando se aplican en forma no coordinada se
generan esquemas de competencia que pueden deteriorar la estabilidad fiscal sin lograr su
cometido de atraer más inversiones.
Esta conclusión es refrendada cuando se la evalúa tanto desde el punto de vista teórico
(utilizando desarrollos de la Teoría de los Juegos) como del empírico (utilizando un
modelo macroeconómico de equilibrio general). La conclusión en cualquiera de los casos
no cambia: el equilibrio paretiano se alcanza sólo cuando existe coordinación en las
políticas de incentivos.
Demostrada la pertinencia de la coordinación fiscal en los procesos de integración, es
necesario repasar la experiencia internacional, y en ese sentido la Unión Europea es la
referencia ineludible. Alcanzar niveles de mayor coordinación fiscal fue un objetivo
desde los comienzos del proceso de integración. Sin embargo, los avances no se dieron del
mismo modo en que se observó la consolidación de un área económica única. Los motivos
que generaron un avance lento en la materia deben ser tenidos en cuenta a la hora de
evaluar la factibilidad de armonizar impuestos en el Mercosur. La institucionalidad para
la toma de decisiones (la unanimidad dificulta la negociación) y la falta de perspectiva
global para superar los inconvenientes económicos (una exacerbada defensa del interés
nacional) son factores que se deben considerar si se quiere avanzar en el Mercosur.
Cuando se repasa la compatibilidad de las estructuras tributarias en el Mercosur, se
encuentra que en la superficie son estructuras compatibles que cuando se las observa con
mayor profundidad comienzan a manifestar diferencias.
En materia de impuestos al consumo, se puede destacar que los cuatro países tienen
impuestos al valor agregado o equivalentes, aunque existen diferencias en dos aspectos:
aparición en diferentes niveles de gobierno (Brasil es estadual y municipal); impuestos
multietápicos acumulables en la Argentina (ingresos brutos) y Brasil (CPMF), y presencia
de impuestos selectivos que pueden ser potencial fuente de conflicto.
En impuestos a la renta se observan compatibilidades en que los cuatro países aplican
impuesto a la renta de personas jurídicas y existe homogeneidad en las alícuotas. En
tanto que se observan diferencias significativas en tres aspectos: impuesto a la renta de
personas físicas sólo en la Argentina y Brasil; criterio de renta mundial en la
Argentina y Brasil y criterio de fuente en Paraguay y Uruguay; y alícuota proporcional en
la Argentina, Paraguay y Uruguay y levemente progresiva en Brasil.
En seguridad social, se da la coincidencia de que los cuatro países tienen problemas para
el financiamiento de los pasivos actuales y futuros. Las diferencias aparecen en que la
Argentina y Uruguay tienen un sistema mixto de jubilación, Brasil totalmente estatal y
Paraguay estatal con una reforma en marcha hacia un sistema mixto.
En las otras cuestiones se debe citar la escasa vinculación existente entre los países.
Así, hay tratados tributarios sólo entre la Argentina y Brasil y la vinculación entre
las administraciones tributarias es limitada. Finalmente se destaca que en la Argentina y
Brasil existen impuestos a las transacciones financieras, y en el caso argentino
retenciones a las exportaciones. Una potencial eliminación de estos impuestos generaría
efectos “negativos” sobre la competitividad relativa de los países más chicos
del bloque.
En materia de incentivos a la exportación, aun cuando es escasa la presencia en los
cuatro países, fundamentalmente por las normas existentes en la Organización Mundial de
Comercio, se pueden destacar dos problemas. Por un lado, las Zonas francas en la Argentina
y Brasil (Tierra del Fuego y Manaos) pueden ingresar productos a los mercados de ambos
países sin pagar Arancel Externo Común (AEC) hasta 2013, situación que no existe para
Uruguay y Paraguay. Por otro, problemas en la devolución de impuestos, principalmente
para los acumulativos.
En lo referido a incentivos a la producción y/o inversión, se observa una reducción en
los montos, aunque se aprecia la subsistencia de gastos tributarios regionales y
sectoriales en la Argentina y principalmente en Brasil, a la vez que el carácter federal
de ambos países permite que provincias o estados tengan sus propios esquemas de
incentivos difíciles de modificar.
(1) Extracto del Informe Económico y Comercial Nº 10, del Centro de
Economía Internacional (CEI) del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto, Buenos Aires, 2005. |
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