Informe Económico de Coyuntura

Nº 280 - Noviembre 2007 - AÑO 26

Inversión extranjera directa y desarrollo en la Argentina (1)

Conclusiones y recomendaciones de política

Resumiendo la evidencia aquí presentada, podemos decir que ella no sugiere que la inversión extranjera directa (IED) sea una panacea para el crecimiento ni para mejorar generalizadamente el desempeño empresario en la Argentina, tal como tendían a suponer, explícita o implícitamente, los sostenedores del llamado Consenso de Washington, que inspiró la ola de reformas de los '90. Sin embargo, tampoco avala la percepción mayoritariamente negativa hacia la IED que se ha extendido en los últimos años.

Los impactos macroeconómicos de la IED no han sido significativos, ya que su efecto sobre el crecimiento del PBI no fue positivo ni negativo. Esto no sorprende a la luz del hecho de que muchos de los estudios más recientes realizados sobre el tema por diversos autores para otros países/regiones apuntan en la misma dirección. En contraste, los impactos microeconómicos y sociales de la IED parecen haber sido más fuertes, aunque con signos heterogéneos, tal como surge del siguiente resumen de la evidencia discutida en este trabajo.

1. Las filiales de empresas transnacionales (ET) son más productivas y comercian más (tanto en valores absolutos como en proporción a las ventas) que las firmas locales.

2. Las adquisiciones de empresas locales por parte de firmas extranjeras no tuvieron efectos sobre el nivel de gastos en investigación y desarrollo (I&D) de las firmas adquiridas, pero aumentaron la probabilidad de que estas últimas introduzcan nuevos productos y/o procesos.

3. La IED no ha generado derrames, ni positivos ni negativos, para las firmas locales, con dos excepciones: a) las firmas locales con altas capacidades de absorción recibieron derrames positivos de la presencia de ET en su mismo sector; b) las firmas proveedoras de sectores en donde se ha profundizado la presencia extranjera incrementan su probabilidad de lanzar nuevos productos o procesos al mercado. Ello puede ser interpretado en el sentido de que las firmas locales necesitan mejorar sus activos tecnológicos para poder convertirse en proveedores de las ET.

4. Contrariamente a lo que muchas veces se supone en la Argentina, no se encuentra evidencia de que el empleo total haya aumentado (o disminuido) como resultado de la adquisición de una firma doméstica por parte de inversores extranjeros. Lo mismo ocurre con los salarios. Sin embargo, estas adquisiciones tuvieron un impacto en la composición del empleo, ya que incrementan la participación del empleo calificado en el empleo total.

5. La presencia de IED tuvo un impacto positivo en el diferencial salarial para los trabajadores calificados, por lo cual contribuyó a incrementar la brecha con los ingresos de los trabajadores no calificados.

En resumen, estos resultados parecieran sugerir que los inversores extranjeros han transferido inputs (como tecnologías de organización y producción) a las firmas adquiridas, lo cual les permitió lanzar nuevos productos, incrementar su productividad laboral y comerciar más con el exterior, para lo cual no fue necesario incrementar el nivel de las actividades de I&D en las empresas compradas, ya que las filiales de ET pueden acceder a las tecnologías disponibles en sus respectivas corporaciones. Los derrames de estos procesos hacia las firmas locales, en tanto, han sido limitados y heterogéneos, dependiendo fundamentalmente de las capacidades de esas firmas y sus posibilidades de vincularse con las filiales extranjeras.

A su vez, la IED no parece haber generado per se desempleo, aunque sí puede haber contribuido al incremento en la desigualdad de la distribución del ingreso. Sin embargo, es probable que el impacto de la IED sobre la inequidad haya sido inferior al de otros factores, tales como la liberalización comercial, el desigual acceso a la educación o el desempleo.

Nuestra lectura de lo hasta aquí discutido puede resumirse del siguiente modo: la Argentina perdió la oportunidad de obtener mayores beneficios del masivo ingreso de IED durante la última década y media. Es indudable que mayores estudios son necesarios para precisar mejor nuestra comprensión de los impactos de la IED, y en particular para analizar en qué medida ellos son diferentes a los aquí comentados una vez que el panorama macroeconómico del presente es muy distinto del de los '90.

En este punto, es interesante señalar que, a diferencia de lo que ocurría en los años '90, donde las políticas para promover la competitividad y la innovación habían sido relegadas a un plano secundario (o se suponía que se identificaban con las reformas estructurales de aquella década), en años recientes se observa un saludable retorno de la discusión acerca de si dicho tipo de instrumentos tiene un lugar en la agenda de los países en desarrollo.

En primer lugar, diremos que los impactos de la IED dependen en buena medida de las capacidades de las firmas locales para competir con las filiales extranjeras, beneficiarse de los derrames que ellas puedan generar o vincularse con dichas filiales como proveedoras o subcontratistas. En consecuencia, las políticas tendientes a fortalecer las competencias de las empresas locales -en particular las PyMEs- y ayudarlas a vincularse con las filiales de las ET son una parte importante de la agenda tendiente a aumentar los beneficios percibidos por el país a partir de la masiva presencia de IED en el territorio.

En segundo lugar, los esfuerzos de política en materia de atracción de IED deben focalizarse no tanto en la cantidad como en la calidad de las inversiones. Por ejemplo, en los '90 la IED fue mayoritariamente market-seeking y se materializó predominantemente a través de FyA. Al presente, sería necesario que las actividades de promoción de la IED se dirijan a atraer más inversión greenfield y a que las filiales extranjeras en el territorio argentino no sólo apunten a explotar el mercado local, sino también a integrarse en cadenas de valor globales y a formar parte de estrategias corporativas buscadoras de eficiencia -sin descuidar, para no asemejarse a las operaciones de maquila o similares típicas de México o América Central, los vínculos con proveedores, universidades y otros agentes locales-.

Para que este objetivo último se cumpla, es importante pensar en instrumentos tales como programas de desarrollo de proveedores, que permitan incrementar el contenido local de la producción de las filiales extranjeras sin que dicha producción pierda competitividad. Incluso, algunos de esos proveedores locales podrían convertirse en global suppliers de las respectivas corporaciones. En tanto, también sería relevante estimular a las filiales de ET a desarrollar más actividades de innovación a nivel local, tanto in house como en vinculación con universidades, laboratorios, etc. -para esto, por ejemplo, podría pensarse en una política de incentivos fiscales, tal como existe en algunos otros países (un caso cercano es Brasil)-.

Finalmente, debe quedar claro que las ET no son un substituto de una clase empresarial local poderosa. Hay muy pocos casos de estrategias exitosas de desarrollo lideradas por las ET (Singapur, Irlanda), y esos éxitos se dieron bajo circunstancias muy específicas y difíciles de replicar. Los grandes grupos empresarios argentinos, salvo algunas excepciones, recorrieron una trayectoria de achicamiento en los últimos años, lo cual llama a la necesidad de generar las condiciones para que surja una nueva elite empresaria doméstica, la cual, como muestran muchos casos de desarrollo industrial tardío (e.g. Corea, Japón) puede jugar un rol crucial en materia de desarrollo tecnológico, generación de eslabonamientos o inversiones en nuevos sectores. Nivelar el campo de juego con las filiales de las ET puede ser un primer paso para la construcción de esa nueva elite. Esto podría lograrse, por ejemplo, mediante la introducción de mecanismos de crédito o financiamiento hoy no disponibles localmente. Si bien éste es un tema para otro artículo, el mensaje final sería entonces que además de potenciar los impactos positivos de la IED, y aminorar sus costos, la agenda incluye la necesidad de estimular la consolidación de un grupo de grandes firmas locales que puedan co-liderar el tránsito hacia un sendero de desarrollo sostenible en el tiempo para nuestro país.