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Hay algunas cuestiones generales que se presentan (con mayor
o menor intensidad según el nivel de desarrollo institucional alcanzado por los países)
con frecuencia en la región.
En primer lugar, falta (o, en el mejor de los casos, es incipiente) una visión integral
de las políticas en la cual los distintos programas e instrumentos sean efectivamente
coordinados entre sí. Se reconoce que las PyMEs presentan un conjunto de problemas
relacionados con el acceso a los mercados de tecnología, recursos humanos, capitales y
asistencia técnica especializada, pero hay pocos esfuerzos para coordinar los
instrumentos disponibles y maximizar el impacto sobre las empresas beneficiarias.
Un segundo aspecto problemático está asociado a la heterogeneidad de las PyMEs, que es
muy elevada en América Latina y mayor que en los países desarrollados. Sin embargo, en
el diseño de las políticas y los instrumentos pocas veces se toma en cuenta este
aspecto.
Un tercer problema es representado por la baja participación de las empresas -objeto de
la política- en el diseño de la misma.
Junto con los problemas generales mencionados hay también algunos problemas operativos.
En primer lugar, muchos beneficiarios (en particular las empresas pequeñas menos
dinámicas) no conocen la existencia de los instrumentos disponibles.
En segundo lugar, muchas empresas no están en condición de identificar correctamente sus
problemas y, consecuentemente, de expresar sus demandas.
A estos elementos hay que agregar el alcance limitado de las políticas. En el mejor de
los casos los programas logran llegar al 10-15% del universo de los beneficiarios
potenciales (representado por decenas o cientos de miles de empresas, según el país).
Necesidad
de políticas diferenciales
Pese a la heterogeneidad de los beneficiarios
de las políticas, muchas de las intervenciones se han basado en la lógica de
horizontalidad de la intervención misma y sobre todo en la lógica de subsidio a la
demanda.
En relación con el primer aspecto es oportuno e importante aclarar que la
¨horizontalidad¨ en este caso no se refiere sólo a la decisión de no definir sectores
y áreas de intervención prioritarias, sino también a la tendencia a considerar todas
las empresas beneficiarias de las políticas como si se encontraran en las mismas
condiciones en cuanto a su capacidad de responder a los estímulos del mercado. De esta
lógica deriva la utilización cada vez más amplia, en particular a partir de la segunda
mitad de los años noventa, de los subsidios a la demanda.
En relación con el primer aspecto, parece bastante poco probable que las empresas de
menor tamaño relativo estén en condiciones de realizar un diagnóstico correcto de sus
problemas y necesidades.
Consecuentemente, no necesariamente la demanda que se origina a través de los subsidios
estará orientada hacia servicios que responden a las verdaderas carencias de las
empresas.
Las consecuencias de una aplicación demasiado rígida de una política de subsidios a la
demanda son importantes. Por un lado, como se ha dicho, hay mercados que no se han
generado; y se trata de aquellos que necesitan inversiones relevantes para las empresas
que quieran ingresar a los mismos.
Por otro lado, se registra una cierta dificultad para masificar los instrumentos de
fomento productivo que se han revelado eficientes, porque estos instrumentos han sido
diseñados pensando en una cierta categoría de empresas (las más dinámicas, que están
en condiciones de definir claramente sus demandas) que seguramente no son la mayoría de
las PyMEs.
En este sentido lo que puede suceder, si las intervenciones se basan únicamente en los
subsidios a la demanda, es que se incremente la heterogeneidad entre las empresas. En
definitiva lo que sucede es que hay un pequeño grupo de empresas más dinámicas que
pueden aprovechar de manera eficiente los instrumentos disponibles. Pero al mismo tiempo
hay un número relevante de empresas que no están en estas condiciones.
La consecuencia es que los beneficios de los programas de fomento terminarán en el primer
grupo de empresas (las más dinámicas) incrementando de esta manera la brecha en
términos de desempeño y eficiencia que existe entre los dos grupos de PyMEs.
Avances
realizados
Los elementos generales mencionados hasta ahora se presentan en todos los países de la
región. Sin embargo es importante aclarar que existen diferencias relevantes por lo menos
en términos de la capacidad institucional que se ha generado en cada país. Entre los
aspectos positivos que se han detectado, el más relevante es la presencia de instrumentos
novedosos y eficaces en muchos países de la región.
La evaluación del impacto de estos instrumentos aún está en sus comienzos, pero los
pocos casos que se han estudiado con metodologías robustas muestran la eficiencia de los
mismos. Su principal limitación es su reducido alcance; así, su propio carácter de
instrumentos pioneros, aunado a los relativamente reducidos recursos asignados para su
ejecución, ha implicado que su impacto aún está limitado a un grupo de empresas
generalmente pequeño respecto al universo de PyMEs en los países donde se han puesto en
práctica.
La dinámica, en la que se pasó de no querer hacer políticas, en los años ochenta, a un
resurgimiento del interés en las mismas -aunque con baja capacidad de instrumentación- y
finalmente a la creación de nuevos instrumentos, refleja el progreso en la capacidad de
diseño de políticas de los países de la región.
Posiblemente, el contenido más novedoso, aunque todavía no generalizado, en las
políticas diseñadas en la región esté presente en los esfuerzos por aumentar la
articulación productiva entre las PyMEs o entre éstas y las grandes empresas (a través
de redes, cadenas de subcontratación o clusters).
Desafíos
para el futuro
En resumen, el balance de las políticas de apoyo a las PyMEs presenta elementos positivos
y negativos. Entre los primeros se destacan el creciente reconocimiento por los gobiernos
y los formadores de opinión de la importancia del tema y las posibilidades de crecimiento
de este tipo de empresas, y los avances en materia de diseño de instrumentos novedosos y
eficaces. En los segundos resalta que, entre la mayoría de los países, las políticas
tuvieron un escaso impacto debido a la falta de recursos financieros y humanos para su
instrumentación y a la fragmentación de la toma de decisiones entre las agencias de
gobierno. En definitiva, pese a los avances registrados, el panorama global de las
políticas de apoyo a las PyMEs en América Latina sigue siendo no muy positivo y refleja
el hecho de que el interés por estas empresas continúa siendo, en muchos casos, más
nominal que real.
Existe hoy un conjunto de desafíos que es necesario enfrentar para llegar a transformar a
las PyMEs en actores relevantes para la competitividad de los países. En primer lugar es
necesario pasar de las distintas experiencias de políticas e instrumentos exitosas
diseminadas en la región a programas masivos y articulados.
En este sentido parece necesario combinar las políticas de subsidio a la demanda con
políticas de oferta. Esto sería muy relevante en las áreas más problemáticas: la
formación de recursos humanos, el acceso al crédito y los servicios tecnológicos.
Existe conciencia de la importancia (tanto en los medios académicos como empresariales)
de incluir variables territoriales y locales en las estrategias de desarrollo para
enfrentar los problemas específicos de cada región y provincia al interior de cada
país, pero en la práctica falta una descentralización real del diseño de políticas e
instrumentos.
Otro desafío relevante es representado por el hecho de que los esfuerzos que han sido
realizados en la región para mejorar el diseño y la instrumentación de los programas no
han sido acompañados por un incremento de las acciones dirigidas a evaluar los resultados
y el impacto obtenidos a través de los programas mismos.
Finalmente, otro aspecto importante que ha sido mencionado tiene que ver con la necesidad
de mejorar la información cuantitativa necesaria para conocer las características y
especificidades de las PyMEs y para formular políticas que puedan tener impacto.
(1) Extracto del artículo de Giovanni Stumpo, publicado en
"Desarrollo PyME", revista de la Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa
y Desarrollo Regional, Nº 1, Buenos Aires, abril 2007. |
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