"Durante la última década, la Argentina ha mostrado
una constante pero desorganizada mutación en su relación fiscal-federal." La
reforma del Régimen de Coparticipación es compleja, pero el autor de este artículo
advierte que "sólo con esfuerzo, capacidad y la transformación de intereses
enfrentados en objetivos comunes se pueden resolver las cuestiones de Estado, y sin duda
que determinar una solución fiscal al federalismo argentino también es
resolverlas".
|
|
|
Autor:
Dr. L. E. Pedro I. Velasco
Integrante de la Comisión de Estudios sobre Finanzas Públicas |
|
|
|
|
En la Carta
Magna reformada en 1994, los constituyentes instaron a la sanción de una ley de
coparticipación antes de la finalización del año 1996, y, en consecuencia, desde
entonces se viene posponiendo su cumplimiento.
Este hecho no puede sino invitar a reflexionar acerca de cuáles pueden ser las causas que
llevaron a que no se pudiera llegar a un acuerdo para la sanción de esta ley-convenio.
Sin embargo, a poco que se emprenda el razonamiento sistemático de las
cuestiones que política, económica, financiera y técnicamente comprende la elaboración
del nuevo régimen, agregando a la vez la experiencia de la "idiosincrasia
argentina" en la resolución de temas estructurales, se comienza a comprender la
magnitud de la discusión y lo difícil de su solución.
El federalismo y la coparticipación
La Constitución de 1853 no sólo consagró al federalismo en el mismo nivel que los
conceptos de república y representatividad, estableciendo la existencia de tres niveles
de gobierno, sino que además determinó la forma en que éstos podrían financiarse.
Así, en el plano tributario, confirió a la Nación la potestad única y no compartida de
establecer la imposición sobre el comercio exterior; la de sancionar impuestos directos
por tiempo determinado y en circunstancias de excepción, y la de establecer impuestos
indirectos en concurrencia con las provincias. Paralelamente prohibió a estas últimas
imponer gravámenes aduaneros, reservándoles la capacidad de fijar gravámenes indirectos
en concurrencia con la facultad nacional y la potestad sobre los directos sin cláusula de
temporalidad.
Si bien es cierto que no existe mención en aquella constitución de ningún régimen de
coparticipación de recaudaciones impositivas entre la Nación y las provincias, sino que
se enumeran las fuentes tributarias que corresponden a los distintos niveles de gobierno,
la reforma de 1994 convalidó jurídicamente dicho régimen, y con ello su existencia
desde hace 60 años.
Qué significa la Ley-Convenio de Coparticipación
Cualquier sociedad, más allá de las leyes, se funda sobre ciertos consensos básicos, y
éstos no sólo se refieren a la organización presente de una nación, sino al
cumplimiento y la estabilidad en los compromisos, entre los cuales aquellos
"federales" no pueden estar ausentes. Sin embargo, durante la última década,
la Argentina ha mostrado una constante pero desorganizada mutación en su relación
fiscal-federal.
Desde comienzos de los 90, el Régimen de Coparticipación no ha sido el reflejo de una
regla previsible sobre la cual planificar la administración de cada uno de los niveles de
gobierno. Basta con citar que, en tan sólo 10 años, se pasó de un régimen en el que la
distribución de fondos se realizaba en función de porcentajes sobre una masa de
recaudación total a uno en el que se detraían recursos a través de sucesivos fondos con
asignación específica y se fijaban pisos garantizados para las provincias, lo que a su
vez, posteriormente, dio lugar a los compromisos federales en los que se pactaban
trasferencias fijas. Más tarde, fueron incluidos dentro de las negociaciones las
emisiones de bonos y el tratamiento de las deudas; hasta arribar al compromiso del año
2002, habiéndose firmado un promedio de prácticamente un acuerdo por año durante el
período más reciente. Claro que además, durante el lapso transcurrido, se complementó
la trasferencia de servicios educativos y de salud hacia las provincias, y se reformó el
régimen previsional con las respectivas implicancias que este tipo de medidas provocan en
las responsabilidades fiscales de cada nivel de gobierno.
Esta evolución dista mucho de propiciar el desarrollo armónico de un federalismo del
estilo de los países avanzados, donde la seguridad jurídica resulta garantía de las
reglas de juego del Estado y del mercado.
Conociendo una parte (y previendo la otra) de esta historia, los constituyentes de 1994
otorgaron reconocimiento constitucional a la Ley de Coparticipación y se explayaron en
directivas acerca de la forma del nuevo régimen, pero fundamentalmente en cuanto a la
jerarquía jurídica que la misma habrá de revestir. Así, declararon que la futura ley
de coparticipación impositiva no sólo deberá estar basada en "acuerdos
previos" entre la Nación y las provincias, sino que se concretará mediante una
"ley-convenio" emanada de la Nación, con origen en la Cámara de Senadores y
aprobada por las legislaturas provinciales, remarcando a su vez que dicha norma no podrá
ser modificada ni reglamentada unilateralmente.
Por tanto, se entiende que el nacimiento de la Ley-Convenio de Coparticipación, con el
consenso que la Constitución le requiere, resulta de vital importancia pues, tanto como
el cumplimiento de la Ley de Presupuesto o de las pautas monetarias, se enmarca dentro del
conjunto de políticas que llevan hacia la madurez y el respeto de las instituciones.
Qué decisiones implica la Ley-Convenio de Coparticipación
En primer lugar, reviste un fuerte contenido político-estratégico. Político, pues
requiere plasmar consensos que determinarán la forma del federalismo fiscal argentino, y
no sólo han de involucrar a todas las jurisdicciones del país, sino que trascenderán
los mandatos de los funcionarios que le den nacimiento. Estratégico, porque obliga a
ponerse de acuerdo y proyectar cuál será, en adelante, la relación entre la Nación y
las provincias, y entre éstas. Y en este tema se entrelazan decisiones que tienen que ver
tanto con la responsabilidad que está dispuesta a asumir o delegar cada una como con la
solidaridad regional que las jurisdicciones quieran darle al sistema en su conjunto.
Pero, a su vez, también tiene una gran importancia financiera, puesto que en definitiva
se discutirán los recursos que se distribuirán y de qué manera, lo que implica
determinar qué funciones se quiere que provea cada nivel de gobierno, y si las mismas se
atenderán de manera independiente desde cada uno, o si se lo hará en forma conjunta.
Así, estarán involucrados temas como: si las transferencias se harán desde la Nación
hacia las provincias, o viceversa, si la asignación de los recursos será de libre
disponibilidad o tendrán asignaciones específicas y en qué proporciones, etc.
Tampoco debe dejarse de lado el aspecto económico, pues no hay que olvidar que una de las
principales justificaciones para la existencia de sistemas de coparticipación de tributos
es que surge como una solución eficiente al proceso de decisión presupuestaria. Esto se
explica en el hecho de la existencia de fuertes economías de escala en la recaudación
centralizada, combinada con la mayor eficiencia que reviste la descentralización del
gasto. En este aspecto, las cuestiones de la administración tributaria de los gobiernos
tienen gran incidencia en la medida en que la disposición de información
descentralizada, o no, represente ventajas o desventajas a la hora de fiscalizar la
recaudación.
Pero a este abanico de decisiones que habrán de analizarse a la hora de tomar el camino
hacia el federalismo fiscal argentino deben sumársele otras tantas decisiones, que son de
carácter técnico y que tienen que ver con el mandato constitucional referido a la
coparticipación.
Complicaciones técnicas adicionales
En este sentido, puede citarse la instrucción de la creación de un organismo fiscal
federal para encargarse de todo lo relacionado con los mandatos constitucionales atinentes
a las relaciones financieras Nación-provincias y en el que estarán representadas la
Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. La responsabilidad con la que se
nutrirá a este organismo requiere de un profundo análisis y, seguramente, de arduas
negociaciones acerca de la forma en la que se distribuirán las decisiones entre sus
integrantes.
Por otra parte, y más específicamente en cuanto a la asignación del producido
coparticipable, las directrices técnicas de la Constitución podrían resumirse en dos
citas. El artículo 75 determina que "La distribución entre la Nación, las
provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa
a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto...". Y a su vez, este artículo es complementado por la
Disposición Transitoria Sexta, que establece que "... la distribución de
competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá
modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en
desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta
reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de
coparticipación".
A pesar de la breve extensión de las transcripciones, éstas albergan tanto importantes
instrucciones como fuertes restricciones al diseño del nuevo esquema de coparticipación.
Así, por ejemplo, dentro de las primeras puede mencionarse la obligación de incorporar a
la Ciudad de Buenos Aires dentro del reparto equitativo y solidario a realizarse entre las
provincias, cuando en la actualidad, a la vez de encontrarse prácticamente fuera de la
coparticipación, los servicios de justicia y seguridad en la jurisdicción son soportados
presupuestariamente por el Gobierno Federal.
Por otra parte, entre las restricciones, se puede citar que el hecho de que ninguna
provincia pueda resultar perjudicada por la aparición del nuevo régimen obliga a
establecer sistemas de transición en la medida en que las modificaciones que resulten de
la aplicación de los nuevos parámetros de distribución no podrán hacerse efectivas en
su totalidad de manera inmediata, sino a través de futuros incrementos de la
recaudación.
Pero las preguntas no se agotan aquí, puesto que aún deberán encontrarse
interpretaciones complacientes respecto del tratamiento que habrá de dársele a la
Seguridad Social Consolidada, o bien, de lo que se entenderá por "criterios
objetivos" (y cuáles serán), que determinarán el reparto, entre otras cuestiones.
Hasta aquí se han mencionado algunas de las asignaturas a tener en cuenta
en la elaboración del nuevo régimen de coparticipación y la envergadura de las
decisiones que los responsables deben enfrentar.
Es cierto que tanto unas como otras resultan difíciles tanto desde lo
técnico como desde lo político, pero sólo con esfuerzo, capacidad y la transformación
de intereses enfrentados en objetivos comunes se pueden resolver las cuestiones de Estado,
y sin duda que determinar una solución fiscal al federalismo argentino también es
resolverlas. |
|
