Hay
una frase, con rima, que creó un ex senador estadounidense para referirse a la
problemática impositiva: "Don´t tax you, don´t tax me, tax the fellow behind the
tree" (no te cobres impuestos ni me los cobres, cóbrale al tipo (escondido) detrás
del árbol). La recordó el director adjunto del Departamento de Finanzas del Fondo
Monetario Internacional, Dr. George Kopits, en una reunión organizada en el Consejo. El
Dr. Jorge Macón, especialista en tributación y profesor consulto de la UBA, mencionó
una cita de Benjamin Franklin: "Hay dos cosas inevitables: la muerte y los
impuestos".
Poesía y refranes al margen, lo cierto es que la agenda impositiva tiene altas chances de
ganar, en el 2004, un protagonismo que no tenía desde hace muchos años. ¿Las razones?
Hay varias:
En la estrategia económica de la Presidencia
de Néstor Kirchner, el rol de la recaudación es central. El gasto, con salarios y
jubilaciones retrasados tras la devaluación y con un sinfín de presiones sectoriales, no
tiene tanto margen para bajar. En la práctica, el 3% de superávit primario comprometido
para hacer frente a los pagos a acreedores obliga a la AFIP a convertirse en una
"máquina de recaudar".
Tras cuatro años de depresión, la estructura tributaria local es una
suerte de Frankenstein, a la que se le fueron agregando, por urgencias del momento,
impuestos muy distorsivos, como el que grava el uso de cheques. Todos los tributaristas
coinciden en que estas distorsiones deben ir corrigiéndose. Y el momento ideal para
hacerlo es este año, cuando el ciclo económico juega a favor; por otra parte, hasta
mediados del 2005 no hay elecciones a la vista. Sergio Berensztein, un especialista en el
estudio de la relación entre la economía y la política, profesor de la Universidad Di
Tella, le expresó a Universo Económico que, "desde el punto de
vista de la economía política, este es un año ideal para avanzar con las reformas
fiscales".
La agenda se completa con un panorama muy movido en la administración
tributaria. "Ya no nos quedan excusas para no mejorar la recaudación", confesó
en el Consejo el Dr. Alberto R. Abad, titular de la AFIP. Su oficina fue dotada, a fines
del año pasado, de una nueva y completa batería para combatir la evasión.
Esta producción de
tapa de Universo Económico abarca varios frentes. Expertos en impuestos
analizan dos temas clave en materia de reforma fiscal: la reforma tributaria y la de
coparticipación (ambas, como se verá, están íntimamente ligadas). Y, además, opinan
los especialistas de la Comisión de Estudios Tributarios del Consejo y el Dr. Abad aporta
su visión.
Estructura
procíclica
Después de la crisis, la recaudación argentina subió por encima de lo previsto por la
mayoría de los analistas. "Toda la experiencia de los 90 y especialmente las
medidas tomadas en la última etapa de Domingo Cavallo en el Ministerio de Economía nos
dejaron una estructura tributaria tremendamente procíclica, que crece más que el
promedio de la economía en épocas de boom", explica Jorge Carrera, director del
Instituto de Estudios Fiscales y Económicos, un think tank con base en La Plata.
Nadín Algañaraz, presidente del IERAL de la Fundación Mediterránea, coincide:
"existe una alta elasticidad PBI-recaudación a la salida de la recesión, pero luego
ese vínculo va ubicándose lentamente en sus valores de largo plazo". Por eso, para
el economista cordobés hay que tener extremo cuidado "con las proyecciones
tributarias muy optimistas que disparan incrementos no financiables del sector
público".
Algañaraz agrega otro factor a tener en cuenta: además de la estructura impositiva
procíclica (la Argentina tiene una alta incidencia de impuestos al consumo), también la
evasión suma un elemento adicional de prociclicidad: "la evasión también es
función de la actividad económica y crece más en tiempos de crisis".
En definitiva, a poco más de dos años de la devaluación, los diferentes agentes
recaudadores han sabido capitalizar la evolución de las variables macroeconómicas para
aumentar sustancialmente sus ingresos. Primero, la disparada de los precios y, luego, la
mejora en el nivel de actividad son los pilares que sostienen esta performance. También
tuvieron efectos positivos las acciones de política y administración tributaria llevadas
a cabo por algunas jurisdicciones.
En el 2003, la tendencia positiva se consolidó en todas las jurisdicciones, con
crecimientos del 43% en el gobierno nacional, 35% en Buenos Aires y 40% para las demás,
con relación al 2002.
Para los especialistas del Centro de Estudios Bonaerense (CEB), la eficiencia de un
sistema tributario se explica por tres pilares básicos que frecuentemente se encuentran
íntimamente relacionados:
Estructura impositiva:
depende del tipo de impuestos existentes, su impacto distributivo sobre los distintos
sectores de la sociedad, su relación con otros niveles de gobierno, etc.
Administración y gestión tributaria: la eficiencia en
la recaudación de los impuestos tiene que ver con las dificultades burocráticas que
enfrentan los contribuyentes para pagar sus obligaciones, la tecnología que permita
agilizar el proceso de pago, etc.
Fiscalización y control del incumplimiento tributario:
se refiere fundamentalmente al seguimiento de los contribuyentes y a la generación de
riesgo genuino para revertir situaciones adversas por una mala cultura de pago. La
efectividad de la administración es uno de los factores más importantes en el
cumplimiento de las obligaciones impositivas.
En el CEB opinan que
"una ventaja que tiene el Gobierno, a diferencia de otros, es que la restricción de
ingresos no es un factor crítico para aplicar mejoras impositivas. El fortalecimiento de
los ingresos nominales le da margen al Gobierno para poner en marcha el tan demandado
proceso de reforma del sistema tributario argentino".
La máquina de
recaudar
Ahora bien, si la "máquina recaudadora" no está dando mayores problemas, ¿por
qué se la debería reformar?
Las críticas al sistema de impuestos local recorren tres grandes avenidas. Una es la ya
analizada prociclicidad: si este sesgo no se corrige, en la próxima recesión se volverá
a caer en el círculo vicioso de un ajuste fiscal más profundo que lo recomendable por
caída abrupta de ingresos, que a su vez agravará el panorama macroeconómico general.
Una segunda línea de crítica es la de la distorsión que produce. "En lo peor de la
crisis, los impuestos no tradicionales, como cheques y retenciones, sirvieron para
compensar la caída de los tradicionales, como Ganancias e IVA", afirma Jorge
Gaggero, economista especializado en temas fiscales. Hay coincidencia entre los expertos
(y entre los funcionarios de Economía también) en que el impuesto al cheque está
primero en la lista de los que han de ser reformados, dado que promueve las operaciones
"en negro" y fomenta la desbancarización.
Y en tercer término, al esquema de impuestos local se le critica mucho su regresividad.
El Dr. Juan Carlos Gómez Sabaini estudió a fondo la relación entre los impuestos y la
distribución del ingreso. Llegó a la conclusión de que en 1997 (último dato relevado)
la presión tributaria sobre el decil más pobre de la población era del 33,62%, mientras
que el 10% recibía una presión del 25,3%. "Hay serios problemas en los aspectos
distributivos. Aquí los impuestos son muy regresivos y dejan al contribuyente en peor
estado de aquel en que lo encuentran. No quiero decir que el sistema tributario es la
solución para mejorar la distribución del ingreso, pero al menos conviene que no la
empeore", comenta Gómez Sabaini, que fue subsecretario de Política Tributaria.
Lejos de la
edad de oro
Gómez Sabaini, Kopits y Macón expusieron en la mesa redonda sobre "Economía
política de la reforma tributaria Experiencia latinoamericana", un debate de
altísimo vuelo, que tuvo lugar en el 10° Congreso Tributario, organizado por el Consejo.
La discusión, sin desconocer los aspectos técnicos del asunto, se centró más en las
cuestiones político-institucionales.
Kopits recordó que los 70 y los 80 fueron "la edad de oro de las
reformas tributarias". "Eran reformas de gran alcance, con buenas asesorías
técnicas. El entorno, por entonces, era muy favorable. Había liderazgo político y una
presión tributaria relativamente baja", explicó el experto del FMI.
En los 90, en cambio, las reformas se encaminaron a cubrir los baches que había
dejado la crisis de la deuda en la región. "Con la apertura económica quedaron más
expuestos los defectos de las estructuras tributarias; en general, en este aspecto hubo
más fracasos que éxitos", dijo Kopits, quien, en su exposición se refirió a seis
casos recientes de reforma tributaria: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México y
Perú. Para el especialista, en todos estos casos se ven viejos vicios: preasignación de
recursos, asegurando un mínimo de gasto para ciertos grupos; proliferación de exenciones
e impuestos distorsivos, como el de las transacciones financieras, que aquí instaló en
su momento Domingo Cavallo, quien había tomado la idea del esquema de Brasil.
Para Kopits, "la resolución del conflicto entre el bienestar general y los intereses
particulares produce resultados subóptimos desde el punto de vista social. Ese es el tema
clave".
El paraíso de
los tributaristas
Adivine cuál es el ejemplo en América Latina de buena estructura de impuestos.
Seguramente acertó: Chile. Para Gómez Sabaini, el país trasandino "tiene una buena
estructura tributaria, donde no hay una gran crítica al sistema por parte de la sociedad:
es una especie de paradigma". Lamentablemente, señala, la Argentina no está en ese
paradigma: "hacemos reformas que entran en funcionamiento el día anterior a la
aprobación, son muy criticadas y tienen muchos problemas".
Como ex funcionario, Gómez Sabaini tiene mucho para decir en cuanto a la economía
política de las reformas tributarias: "Hay que tener en cuenta que una reforma
tributaria nace de un punto conflictivo y debe establecer una estrategia en cuanto a sus
posibilidades de aplicación: debe movilizar a grupos a favor de la reforma y neutralizar
a aquellos que van a rechazarla".
Un ejemplo del error puede ser el famoso "impuestazo", que se aplicó cuando
José Luis Machinea estaba al frente del Ministerio de Economía y que, para muchos,
terminó de aplastar una reactivación incipiente.
Los grupos de poder y presión van rotando. Gómez Sabaini lo vivió en carne propia, ya
que estuvo en la función pública en tres etapas distintas: "En los años 70, los
que más presionaban eran los del sector agropecuario, y una década más tarde el lobby
más activo era el de industriales que peleaban por los regímenes de promoción de Tierra
del Fuego, San Luis, La Rioja, etc.". En su tercera experiencia, a fines de los
90, quienes más presionaban eran los lobbistas del sector financiero, que querían
aún más beneficios impositivos.
Gatos y ratones
Impuestos neutrales, equitativos, todo muy lindo en la teoría. Pero la realidad, señaló
Gómez Sabaíni, es que en América Latina el sistema tributario recauda menos de lo que
debería recaudar: "Me parece fantástico que sea neutral y que sea equitativo, pero,
si el sistema tributario no recauda lo que tiene que recaudar, no sirve. El gato será
lindísimo, pero, si no caza ratones, no sirve".
Y, en este sentido, agregó: "Brasil tiene hoy en día un sistema con una presión
efectiva de 35 puntos del PBI. En cuanto al impacto recaudatorio ha logrado éxito total,
con impuestos horribles, que nadie recomendaría. Pero eso es lo que le permite tener 4,5
puntos de superávit fiscal".
¿Una conclusión importante sobre la mesa que debatió la economía política de la
reforma tributaria? Aquí está: es indispensable consensuar las reformas con los actores
sociales; si no, están condenadas al fracaso. |