El trabajo sobre el Régimen de Coparticipación Federal de impuestos constituye el resultado de una investigación realizada en el marco del Programa de Especialización en Tributación, que se viene dictando desde el año 2000 en el ámbito del Instituto de Ciencias Económicas del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El equipo de investigadores fue coordinado por el Dr. Juan Carlos Vicchi, con quien colaboraron los cursantes del Programa de Especialización en Tributación, Dres. Juan Manuel Magadán, Florencia Fátima Alí y Mario Floreal García. El trabajo, que incluye un análisis riguroso y propuestas sobre un tema prioritario, fue realizado bajo la supervisión general del Dr. Alfredo Julio Lamagrande, rector del Instituto de Ciencias Económicas.

Las conclusiones centrales del estudio fueron las siguientes:

1- El tema de la coparticipación federal contiene más elementos políticos que económicos, por lo cual la solución será de segundo-mejor.

2- La ley que regule el régimen no deberá ser la piedra angular sobre cuya base se erija la solución de todos los problemas macroeconómicos argentinos. Así, por ejemplo, no resulta recomendable la constitución de un fondo anticíclico.

3- La distribución primaria de la recaudación entre la Nación y las provincias deberá tener en cuenta las funciones y competencias que tiene a su cargo cada una de las partes contratantes, atendiéndose en especial las necesidades de la Nación en materia previsional, la situación de las provincias que no transfirieron sus cajas a esta última y las transferencias efectuadas por la Nación a las mismas financiadas con sus fondos.

4- Debe tenerse en cuenta el proceso ingreso-gasto en la atribución de ingresos provenientes de la masa coparticipable. Así, por ejemplo, en el caso de la CABA, la misma, por mandato constitucional, participará de la masa coparticipable sin que asuma funciones de Estado en cuanto a la provisión de determinados bienes públicos, como en el caso de la seguridad metropolitana.

5- La distribución entre las jurisdicciones debe atender primordialmente a principios solidarios y equitativos de manera de erradicar definitivamente la antinomia entre provincias ricas y provincias pobres, provincias viables e inviables, socios mayoritarios y socios minoritarios; por ello, el futuro régimen deberá contener elementos redistributivos que aseguren un grado equilibrado de desarrollo, condición insoslayable para la grandeza de la Nación.

6- La correspondencia fiscal, si bien plausible bajo determinadas condiciones, no resulta viable respecto de los impuestos globales a la renta y el patrimonio, y bajo condiciones de insuficiencia de fuentes tributarias.

7- Las transferencias verticales deben en general ser condicionadas, es decir, destinadas a fines específicos, con auditoría posterior del empleo de los recursos.

8- No se considera viable el remanido tema de los premios y castigos, dado que, en el convenio a suscribir, las provincias renuncian a establecer impuestos respecto de los cuales tienen originariamente poderes absolutos. El único condicionante a aplicar, cualquiera sea el tipo de transferencia a efectuar -horizontal o vertical-, es el de la eficiencia recaudatoria, medida con estándares calculados sobre la base del rendimiento potencial de las fuentes tributarias, bajo la óptica de la solidaridad que inspira este tipo de transferencias (el beneficio de unos implica el sacrificio de otros).

9- En materia de sustitución del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, de manera de favorecer las condiciones competitivas para nuestra economía, las alternativas de reemplazo propuestas hasta el presente fallan por su base en función de las dificultades que causan a la Administración Fiscal en cuanto a su control y en cuanto a la apertura de vías de evasión del impuesto.

10- La posible sustitución del Impuesto sobre los Ingresos Brutos debería basarse en la puesta en vigencia de un Impuesto al Valor Agregado con la misma legislación del IVA, nacional administrado por un órgano interprovincial, cuya recaudación se distribuiría sobre la base de parámetros económicos relevantes (consumo, PBI geográfico, etc.).

11- Desde el punto de vista de que las reformas propuestas constituyen una modificación estructural de los regímenes de coparticipación vigentes hasta la fecha, debería preverse un régimen de transición a fin de asegurar un piso de recursos para las provincias a partir del período fiscal 2005 y por un número de ejercicios a acordar. Esta propuesta posibilitaría una paulatina adecuación de las administraciones jurisdiccionales y de las finanzas públicas locales a las nuevas reglas que el régimen establece, y la posibilidad de una progresiva mejora en el ajuste de detalles de su funcionamiento.

Un poco de historia

La discusión por la relación fiscal entre la Nación y las provincias viene de larga data. Los especialistas en el tema suelen remontarse a la Constitución Nacional sancionada en 1853, que estableció para nuestro país el sistema federal y, por lo tanto, las funciones de cada nivel de gobierno, con lo cual se hizo necesario especificar también las fuentes tributarias que generarían los recursos para financiarlas.

La separación de fuentes tributarias plasmada en la Constitución de 1853 garantizaba, además de los recursos para atender las funciones estatales, una autonomía financiera de los gobiernos provinciales coherente con el espíritu federal del texto constitucional. En él se establecía como atribución exclusiva y permanente del gobierno nacional el cobro de derechos de importación y exportación, mientras que las provincias se reservaban para sí los impuestos directos. En casos excepcionales, el gobierno nacional podía extender sus facultades tributarias a los impuestos directos, en la medida en que la defensa, la seguridad común y el bien general del Estado lo justificaran, con la restricción de que rigieran por tiempo determinado.

Desde aquella época, corrió mucha agua debajo del puente.

A partir del 1° de enero de 1988 rige, con algunas modificaciones, el actual régimen de coparticipación, que fuera establecido por Ley-convenio 23.548. Esta ley recepta, en sus aspectos esenciales, las directrices de la Ley 20.221 ya que, como esta última, la Ley 23.548 prevé que, para acceder a la coparticipación, las provincias que se adhieran a dicho régimen deberán abstenerse de aplicar en sus jurisdicciones impuestos análogos a los coparticipados.
Respecto de la distribución primaria, la nueva norma significó una mejora de la situación de las provincias respecto de los anteriores regímenes, ya que pasaban a recibir el 54,66% de la masa coparticipable, mientras que la Nación obtenía el 42,34% de la misma. El restante 3% se distribuía en un 2% destinado a recuperar el nivel relativo de las provincias de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz, y un 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.

Algunas sugerencias

La propuesta de reforma es un extenso trabajo que puede consultarse en la página de Internet del Consejo.

Entre las propuestas que recibieron más atención mediática estuvieron la sustitución de Ingresos Brutos y la conformación de un organismo fiscal federal.

La Ley 20.221 (artículos 10 a 13) dispuso la creación de la Comisión Federal de Impuestos, organismo compuesto por un representante titular de la Nación y por un representante de cada provincia adherida al régimen de coparticipación. Dicha comisión tiene funciones de contralor del cálculo de los coeficientes de distribución de la recaudación y de la liquidación de las participaciones que corresponden a cada fisco.

Por otra parte, el mencionado organismo tiene funciones cuasi jurisdiccionales, ya que, a pedido de la Nación, las provincias, los municipios, los contribuyentes o asociaciones reconocidas deben pronunciarse sobre la compatibilidad de los gravámenes locales o nacionales con el régimen de coparticipación, siendo sus resoluciones de acatamiento obligatorio para la Nación y las provincias adheridas.

Luego de la reforma de 1994, el organismo que reemplace a la aludida Comisión adquiere carácter constitucional, dado que el artículo 75, inciso 2 in fine dispone que "un organismo federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que debería asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su composición".

En relación con la representación de cada jurisdicción, cabe mencionar la experiencia australiana, de acuerdo con la cual, parte de los recursos recaudados por el gobierno central se distribuye en gran parte a los niveles inferiores de acuerdo con las necesidades de los mismos evaluadas año tras año en materia de provisión de bienes públicos según las numerosas funciones a su cargo.

Tal evaluación se efectúa desde el 1° de abril al 31 de octubre y se encuentra a cargo de economistas de trayectoria académica con formación en materia fiscal. Como puede apreciarse, el fin perseguido es el de neutralizar los factores políticos que puedan entorpecer la adopción de decisiones correctas y equitativas.

Dicha experiencia podría ser adoptada en nuestro país a efectos de la integración del nuevo organismo fiscal federal, de manera tal que los representantes de las partes interesadas sean personas de función académica que, por ejemplo, no hayan desempeñado cargos políticos o administrativos en la jurisdicción que representan por un lapso mínimo anterior a la asunción de sus funciones (por ejemplo, cinco años) ni que lo hagan en dicho momento.

Sin perjuicio de las funciones que se atribuyan al nuevo organismo, que cabe inferir, a la luz de la experiencia recogida con la Comisión Federal de Impuestos, guardarían paralelismo con las de esta última, corresponde destacar el carácter eminentemente consultivo que el mismo tendría.

En consecuencia, sería altamente conveniente que el organismo interprovincial que debería constituirse para la recaudación de un IVA subnacional, tal como se propone en el presente trabajo, con funciones primordialmente técnicas, tenga la suficiente autonomía para ejercer una acción fiscalizadora y recaudatoria ágil y eficiente, por lo cual no estima adecuada su inserción funcional en la estructura del nuevo órgano fiscal federal.