Un conocido experto
dijo alguna vez que "todas las crisis en la Argentina tuvieron su origen en el plano
fiscal". Alguien sensato podría decir que si no hay crisis fiscal entonces no habrá
crisis. En cierta forma es la estrategia a la que el Gobierno parece estar apuntando desde
que asumió.
En los primeros ocho meses del año acumuló un superávit fiscal de $16.884,2 millones,
lo que representa un 10,6% más que en el mismo período de 2006. Esa cifra representa el
86% del monto proyectado para todo el año, que, según el Presupuesto 2006, había sido
estimado en 19.600 millones de pesos.
Sin embargo hay dudas sobre el futuro de las cuentas públicas. El gasto viene aumentando
y surgen interrogantes acerca de si el equilibrio de las cuentas públicas se perderá en
algún momento.
Hace poco tiempo, en una conferencia de prensa en el Ministerio de Economía, un
funcionario se dirigió a un grupo de periodistas allí reunidos para decirles que, si se
comparaba la evolución del gasto de 2005 con los primeros ocho meses de este año, se
veía que los gastos primarios totales (esto es, los gastos corrientes sin haber
descontado los intereses) se incrementaron apenas en un 25,9%, mientras que los gastos de
capital (los que están vinculados a la inversión pública) crecieron en un 64,1%. El
funcionario no lo dijo, pero estaba claro cuál era el mensaje: el Gobierno no está
incrementando los gastos corrientes (los que corresponden a sueldos, jubilaciones y demás
erogaciones para mantener la estructura del Estado), sino la inversión pública.
Constantemente, en el Palacio de Hacienda manifiestan la importancia de un gasto
equilibrado y controlado. La discusión por el aumento de las erogaciones en este último
tiempo ha mantenido viva la llama del debate entre los analistas. El economista Carlos
Melconian, por ejemplo, tiene la teoría de que los superávit gemelos (tanto el saldo
favorable que tiene la Argentina como el hecho de que las exportaciones son mayores que
las importaciones y los ingresos fiscales superan los egresos) ya no son tan gemelos: las
cuentas externas lucen mucho más robustas que las fiscales debido a que el Poder
Ejecutivo ha comprometido recursos fiscales en este último tiempo, lo que deteriora el
equilibrio de las cuentas. Según el economista, esto puede provocar un desequilibrio
macroeconómico, ya que la tarea de acumular reservas y sostener el tipo de cambio alto
queda exclusivamente en manos del Banco Central.
Pese a las reiteradas aclaraciones que hizo el Gobierno asegurando que en 2007 no se
incrementará el gasto por motivos electorales, hay consenso entre los analistas de que
ello no será así. La mayoría prende luces amarillas: el año que viene el gasto
crecerá a una tasa superior a la de la recaudación. El proyecto de Presupuesto 2007 que
el Gobierno envió al Congreso prevé ingresos por 140.316 millones y gastos por 133.181
millones de pesos.
Pero, más allá de la caja a favor que tiene hoy el Estado, hay una lista de temas que
resulta un verdadero interrogante para el futuro. Ahí figura el sistema jubilatorio y su
impacto sobre las cuentas fiscales, la Ley de Financiamiento Educativo y su efecto sobre
el equilibrio fiscal, el estado de las cuentas provinciales (hay jurisdicciones, como
Buenos Aires, que presentan serios inconvenientes) y un sistema tributario que hoy ejerce
una presión récord sobre la Argentina. A continuación se expone un resumen.La Ley Federal Educativa
"Es una presión muy fuerte que las provincias no van a poder respetar", comenta
un economista del sector privado que sigue el tema de cerca.
La nueva ley, sancionada a fines de 2005, prevé una mayor asignación de recursos para la
educación hasta alcanzar el 6% del PBI en 2010. Las provincias deben hacerse cargo del
60% de los recursos mientras que a la Nación le quedará el 40%. Esto implica un aumento
en las erogaciones con destino a la educación de un orden del 18,5% tanto para la Nación
como para las provincias. En 2005, la inversión realizada por el total de las
jurisdicciones fue de $16.049 millones. Se calcula que para dentro de cuatro años se
invertirán $35.039 millones (118% más). Para el año que viene, el proyecto le
generaría a las provincias un aumento del gasto en educación de $750 millones. De esta
forma, el sector pasaría a participar con un 25% dentro del gasto primario.
Recomposición salarial en
las provincias
El 50% del incremento del gasto en las provincias obedece al aumento de los sueldos, que
vienen subiendo a una tasa mayor que la de la recaudación. Se espera que este proceso
continúe el año próximo. La consecuencia de esto será que el superávit financiero del
Sector Público Consolidado (incluye a las provincias) pasará de 3,7% del PBI en 2004
(récord) a 1,6% el año próximo, según estimaciones de un importante estudio. Para fin
de año, las jurisdicciones en su conjunto tendrían superávit cercano a cero (fue 1,4%
en 2004 y 0,8% en 2005).
La deuda pública
En agosto pasado, las cuentas del Gobierno cerraron con un superávit primario de $2.207
millones (la diferencia entre gastos e ingresos antes de computar el pago de los intereses
de la deuda), lo que representó un incremento del 19,7% respecto del mismo período del
año 2005. Pero, si se descuenta el pago de los intereses de la deuda, se observará que
hubo un déficit financiero de 91,2 millones de pesos, algo que no pasaba desde diciembre
de 2005.
¿Qué fue lo que sucedió? Ocurrió que en agosto el Gobierno tuvo que desembolsar
grandes sumas de dinero para hacer frente a los pagos de los intereses de la deuda
pública: 2.298,7 millones de pesos se fueron entre los pagos que se hicieron a los
organismos multilaterales y a los tenedores de títulos públicos. En los primeros días
de agosto, el Ministerio de Economía pagó los cupones de renta y amortización de los
Boden 2012 y los Boden 2007, dos títulos que fueron entregados a los ahorristas atrapados
en el corralito. Esto hizo que las erogaciones mensuales para el pago de intereses de la
deuda pública fueran un 55% más altas que en el mismo mes del año anterior. En 2006
hubo más pagos por intereses de la deuda que en 2005.
Jubilaciones y pensiones
Según el consenso de los expertos, el sistema jubilatorio se encuentra deteriorado por
los continuos cambios que se le han hecho y la delicada situación macroeconómica de las
últimas décadas (ver nota del Dr. Lennox). A pesar de los recursos con los que cuenta
actualmente el sistema (que se han ido recomponiendo en los últimos años), éste
todavía tiene muchos gastos debido a la alta demanda que enfrenta, derivada del pobre
cuadro social que sufre el país.
Los especialistas dicen que lo peor que tiene el sistema es la desorganización que existe
alrededor de él. Este año hubo una serie de reformas que, si bien van en la dirección a
la que apunta el Gobierno, tendrán consecuencias en el futuro desde el punto de vista de
la prolijidad y la transparencia en el manejo de las cuentas públicas. Primero, la ANSES
abrió la ventana para que las personas en edad de jubilarse que no contaran con los 30
años de aportes pudieran acceder al beneficio previsional inscribiéndose en una
moratoria lanzada por la AFIP. Segundo, la Corte Suprema falló a favor de la
actualización de las jubilaciones. Todo esto tendrá algún impacto a futuro. ¿Cuál
será? Imposible saberlo por ahora.
El problema está en que cada una de estas medidas tiene un efecto determinado, puntual.
Podría calcularse el impacto de estas dos reformas en concreto (el fallo de la Corte y la
decisión de la ANSES de otorgar beneficios a aquellas personas que no hayan aportado
siempre), pero lo cierto es que ese cálculo esconde detrás una visión muy parcial del
asunto. Según los especialistas, en el futuro volverán a aparecer nuevas modificaciones,
dadas las crecientes demandas de personas carenciadas que viven hoy en el país. Por lo
tanto, el impacto fiscal por los cambios que se avecinan en el frente de la seguridad
social es todavía incierto. "Es como ir contando baldosa por baldosa cuando en
realidad lo que hay que medir es el patio entero", grafica Oscar Cetrángolo,
especialista en temas fiscales en la oficina de la CEPAL de Buenos Aires.
Los argentinos enfrentan una realidad que será difícil de modificar, un tema ya
analizado anteriormente por Universo Económico. Con una pobreza del 30%
y un mercado laboral donde el 50% de los trabajadores está en condiciones de
informalidad, los sistemas de Jubilaciones y Pensiones, y el Tributario, serán exigidos
por muchos años más.
Esquema tributario
En el último tiempo, el tema cobró protagonismo en la agenda pública. El nivel de
presión tributaria hoy en la Argentina alcanzó, según algunos expertos, un récord
histórico. Un trabajo realizado por Fiel indica que la presión tributaria en la
Argentina para el sector formal de la economía que paga impuestos es del 40% del producto
bruto. Esto representa un tercio más que la presión tributaria promedio de la economía,
que se ubica en 26,7 puntos. Este nivel de tributación es similar al que existe en
países que tienen un ingreso superior al de la Argentina, dice Daniel Artana, economista
jefe del think tank. Según el especialista, esto genera un castigo para las inversiones y
el empleo en blanco al afectar en forma negativa la capacidad de la economía de generar
ganancias de productividad.
En el Gobierno no están de acuerdo con esta visión. Piensan que es exagerado comparar
las estadísticas del nivel de recaudación en términos de PBI de la Argentina con las de
los países desarrollados. Según el director de la AFIP, Alberto Abad, el actual nivel
está en línea con las necesidades socioeconómicas del país y el modo que eligió para
financiarlas: “La recaudación es más un imperativo social que económico”.
Según el documento de FIEL, los argentinos han ido pagando más impuestos con el correr
de los últimos treinta años. Mientras en la década de 1970 la presión tributaria era
17 puntos del producto, ahora se ubica cerca del 30%. "En parte, este aumento
ocurrió porque se redujo la importancia de otras fuentes de financiamiento del gasto
público como el impuesto inflacionario y ante la necesidad de mejorar el resultado fiscal
luego del default de la deuda pública", explica Artana. Para Abad, en cambio, se
debe a que hoy se prefiere financiar los mayores gastos por el camino del
autofinanciamiento en lugar de caer en el endeudamiento público. Los principales aumentos
se han producido en los impuestos a las ganancias (del 1,5% en los 80 al 5,5% en 2005) y a
los que gravan bienes (del 6% del PBI al 9%), y también un punto por la presencia de las
retenciones y el impuesto al cheque. La recaudación provincial subió del 2,4% al 3,9%.
El futuro
La Constitución de 1994 señala que el país debería sancionar una nueva Ley de
Coparticipación, que configure un nuevo esquema de reparto entre la Nación y las
provincias. La inestabilidad económica y política que atravesó el país hizo que
aquello no fuera prioridad entre los distintos gobiernos. Pareciera que ahora llegó el
momento ideal para aquello que tanto consenso tiene en la profesión (la necesidad de un
mejor esquema tributario y uno de coparticipación).
Básicamente, hay dos tipos de opiniones hoy entre los analistas: los que dicen que es el
momento para discutir las reformas pendientes (algo así como "discutamos todo que
ahora hay tiempo") y los que piden prudencia, argumentando que no se puede discutir
ningún esquema de reparto sobre la base de un sistema tributario que descansa sobre dos
impuestos de emergencia.
Todo indica que ganará este último bando, el de los "gradualistas". Oscar
Cetrángolo, economista y experto en cuestiones tributarias de la CEPAL, piensa que
todavía no es un momento para discutir esquemas de mediano o largo plazo porque las
cuentas públicas se encuentran sustentadas sobre una base cuya duración no se conoce
exactamente: "Si este es un momento en el que todavía sigue operando el ajuste de
precios relativos que hubo en la economía hace cuatro años, ¿entonces qué relación de
largo plazo podemos esperar entre la Nación y las provincias?".
Por lo tanto hay quienes piensan que la Argentina hoy está en un período de transición
tributaria, yendo hacia un sistema más permanente, donde una de las cuestiones que se
deberán resolver será qué porción se coparticipará y cuál, no. En esta etapa, la
Nación tratará, por un lado, de consolidar un elevado superávit primario en las cuentas
de la Nación y, por el otro, de conseguir un incremento en los recursos tributarios
tradicionales que sea mayor que la pérdida de los no coparticipables. "La forma y el
tiempo que demanden estas modificaciones dependerán del entorno macroeconómico",
sostiene Cetrángolo.
Para Rogelio Frigerio (n.), director de Economía & Regiones, si se quiere tener
éxito en construir un nuevo régimen fiscal federal, se debe asegurar que no se
cometerán los mismos errores que en el pasado. En 1999 se pretendió presentar un
proyecto de ley convenio al Congreso de la Nación, pero la complejidad de la propuesta y
la pretensión de abarcar prácticamente la totalidad de las cuestiones económicas
pendientes de resolución hasta ese momento hicieron naufragar ese intento. "En esta
oportunidad debemos intentar conseguir una ley que transforme profundamente la forma en
que se coordina y se regula la relación fiscal y financiera entre los distintos niveles
de gobierno, pero que sea a la vez viable y que implique cambios graduales en el
tiempo", asegura.
Según Frigerio, para que el federalismo resulte exitoso, existen tres reglas claras.
Primero, es necesario disponer una clara delimitación de las esferas de responsabilidad
de la administración central y de las administraciones subnacionales. Segundo, debe
existir un pacto impositivo que asegure recursos propios y no superpuestos a cada
instancia administrativa. Tercero, el éxito de una federación está atado a la sujeción
de todos sus miembros a reglas comunes en materia presupuestaria y monetaria: "Cuando
estas reglas mínimas se cumplen, el complejo proceso de articulación de decisiones entre
la administración nacional y las administraciones federales funciona y, a su vez, los
premios y castigos propios del sistema democrático corrigen en el tiempo las
disfuncionalidades".
La Argentina continuará enfrentando desafíos fiscales, originados en errores del pasado.
Así, los segmentos de la población más joven y activa deberán afrontar esa tarea. Tal
vez ellos puedan dejar una mejor herencia que la que recibieron. |
