La financiación de
los sistemas de Seguridad Social se había ubicado dentro de los que conocemos como de
naturaleza "contributiva"; es decir, las cotizaciones al sistema (aportes y
contribuciones) derivan fundamentalmente del colectivo tributario relacionado con los
hechos imponibles. Son elegidos por el legislador y tipificados en el desarrollo de
actividades realizadas en forma dependiente o autónoma (por un lado) y, dentro del mismo
espectro y componiendo otro hecho imponible, los llamados "empleadores" por la
contratación de dichas tareas, o sea, la utilización del trabajo dependiente.
Por circunstancias bien definidas, como los efectos de la creación del Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), la retracción de cotizantes en el sistema, el
incremento de los índices de desempleo, la política de reducción de contribuciones
patronales (entre otras), se produce durante la década del 90 una menor participación
del régimen contributivo y una presencia creciente de otros recursos de carácter
tributario. Esta alteración había provocado en 2001 la reversión histórica de la
composición de financiamiento, que se destacó por esos años, proporciones que indicaban
que los sistemas se financiaban sólo en un 30% con recursos genuinos. Esta tendencia, si
bien parcialmente revertida a partir de 2002-2003, persiste hoy en la mecánica de
financiamiento.
Los sistemas tienen en el presente las siguientes fuentes alternativas de financiación:
(i) de la masa de impuestos coparticipados, el Estado Nacional, en virtud de las leyes
24.130 y 26.078, retiene el 15% para atender al pago de las obligaciones previsionales
nacionales y de otros gastos operativos; (ii) antes de la integración de la masa
coparticipable, se detrae del Impuesto a las Ganancias la cantidad de $ 120.000.000
anuales para la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES); (iii) del
producido del Impuesto a las Ganancias, luego de la detracción antes mencionada, se
destina el 20% a la misma ANSES; (iv) de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado,
se detraen, ante todo, los reintegros por exportaciones y, del saldo, se asigna el 11% al
Régimen de Previsión Social, el que, a su vez, se distribuye en un 6,27% a las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 93,73% a la ANSES; (v) de los impuestos
con asignación específica, el que recae sobre los combustibles líquidos y gas natural
se distribuye el 21% a la ANSES; (vi) el producido de los impuestos que gravan en forma
específica el gasoil, diesel-oil, querosene y gas natural comprimido, se destina el total
a la ANSES; (vii) del producido del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes
(porción impositiva), se destina el 70% a la Administración Nacional de la Seguridad
Social. Las cotizaciones fijas de la Seguridad Social se destinan al régimen público del
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones; (viii) la recaudación del impuesto
adicional de emergencia sobre cigarrillos se destina íntegramente a la ANSES; (ix) por
último y, en la medida en que se produzca déficit, se destinan los ATN (Aportes del
Tesoro Nacional) para cubrir los desequilibrios.
Esta situación indica que estamos aún lejos de reconducir el financiamiento hacia sus
fuentes genuinas, a pesar de que, como ya dijimos, en los últimos tres años se ha notado
una mayor participación de las cotizaciones de la seguridad social. Esta breve
recopilación ha sido necesaria para poder ubicarnos en uno de los costados del problema.
Veremos ahora los aspectos presupuestarios y ciertas situaciones que impiden todavía
avizorar una importante participación de los recursos genuinos del sistema.Los avatares presupuestarios
Según surge del proyecto de presupuesto de la Administración Nacional para el año 2007
(documento de aspectos relevantes de la Oficinal Nacional de Presupuesto), las previsiones
presupuestarias contemplarán prioritariamente los gastos destinados a la seguridad social
y a la educación, ciencia y tecnología. El incremento en el gasto prestacional, estimado
en un 29,3% respecto de 2006 (de 30.924,3 millones de pesos en el 2006 a $ 39.996,9
millones de pesos en el 2007), se explica por el efecto anualizado del aumento de
jubilaciones y pensiones mínimas de $ 470 y que establece una movilidad del 11% al resto
de los beneficiarios a partir del 1º de junio de 2006. Dicha medida fue dispuesta por el
Decreto 764/06 del 15/6/06 y alcanza a los beneficiarios del SIJP, tanto de reparto como
de capitalización (en su componente público), de las ex Cajas Provinciales transferidas
a la Nación, de las pensiones no contributivas y de los veteranos de la guerra de
Malvinas. Asimismo, se incluye la anunciada movilidad del 13%, operativa a partir del
1/1/07 y la determinación del haber mínimo del sistema en $ 530. Estos aumentos
constituyen (según cree el gobierno) la movilidad mínima garantizada por el Régimen
Público del SIJP en función de la sentencia del Alto Tribunal en la causa "Badaro,
Valentín c/ ANSES s/ Reajustes varios". Si bien, en honor a la brevedad, no podemos
extendernos en el análisis de esta cuestión, nos parece que es uno de los puntos más
vulnerables.
Producto de lo que el Ejecutivo "aceptó" del fallo de la CSJN, con seguridad se
incrementará en forma exponencial la litigiosidad del sistema. Por último, este
incremento en el año 2007 también parece prever los efectos presupuestarios de la
aplicación conjunta de las leyes 25.994, 24.476 y 25.865 y del Decreto 1454/05. Por este
conjunto de normas se establece la prestación anticipada por desempleo, que otorga
beneficios previsionales a aquellos trabajadores que sean mayores de 60 años (varones) y
de 55 años (mujeres) y que cuenten con 30 años de servicios con aportes y acrediten
encontrarse en situación de desempleo. También permite acceder a las prestaciones
previsionales a aquellos trabajadores autónomos que tengan la edad requerida para el
acceso a las prestaciones y se encuentren inscriptos en el régimen de moratoria. Forma
parte también de este incremento cierta porción del gasto previsional derivado de la
recomposición de haberes, fruto de la cancelación de sentencias judiciales.
Por el lado de los ingresos genuinos al sistema, el incremento de aportes y contribuciones
se estima en un 25, 5%, pasando de 21.087,4 millones de pesos en 2006 a 26.046,8 millones
de pesos en 2007; se estima dicho incremento en el aumento de los salarios nominales y en
número de cotizantes efectivos. Como vemos, y en términos de valores absolutos, el
aumento del gasto presupuestado es superior al incremento de los ingresos genuinos; esto
hace suponer que la integración de otros recursos tributarios en el financiamiento del
Sistema no tendrá alteraciones y, aun más, es posible que los otros ingresos tributarios
influyan más decididamente en el financiamiento.
Ahora bien, ¿cuáles serían las pautas para incrementar el número de cotizantes
efectivos? Esto nos lleva a otros problemas: la generación de empleo genuino y la
política de "empleo registrado".
El drama del empleo "no
registrado"
El Estado ha basado sus buenos augurios en lo que entiende como resultados acordes en
materia de crecimiento, los que tienen (según expresa) su correlato en la sensible mejora
de los indicadores sociales. Acompañando el aumento de la actividad económica, advierte
que continuó elevado el ritmo de creación de empleo genuino y la reducción del
desempleo. Se sostiene que la modificación en los precios relativos fundamentales de la
economía provoca una utilización más intensiva del factor trabajo.
Pero lo que parece (en la realidad) mejorar mucho más lentamente, o incluso empeorar en
algunos sectores y regiones, es la incidencia del empleo no registrado.
Según las cifras del INDEC, esta incidencia ha disminuido durante 2006. Según tales
estimaciones, la tasa, que en el primer trimestre del 2005 era de 47,5%, para igual
período de 2006 se había reducido al 44, 3%, pero con importantes excepciones en los
conglomerados urbanos de Buenos Aires y Córdoba, donde no solamente no disminuyó, sino
que, por el contrario, registró un incremento.
La reducción de 3,2 puntos porcentuales se justificaría –fundamentalmente- por una
disminución en la cantidad de beneficiarios del Plan Jefes de Hogar, que detecta la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH), los que son considerados como ocupados no
registrados. En virtud de ello, podríamos sostener que la cantidad de trabajadores no
registrados en realidad no se redujo, sino que experimentó un pequeño crecimiento.
Los datos y la experiencia acumulada sugieren que el incremento de la economía en general
provoca o puede provocar una generación de empleo "en blanco" de carácter
genuino, pero no una conversión de trabajo "en negro" a trabajo "en
blanco". Esto último parece depender de otras variables más complejas.
Sobre la base de una simulación que practican aquellos entendidos en la materia, si la
economía sigue creciendo por encima del 6%, si la relación de empleo-producto se
mantiene en el orden del 0,5, si los beneficiarios de los planes Jefes de Hogar continúan
disminuyendo al mismo ritmo y si el 90% de los nuevos empleos es genuino y registrado, se
podría observar que la tasa a finales de 2006 se ubicaría en el orden del 42% y en 2008
alcanzaría a un guarismo del 38%.
Si la mejora en la calidad de empleo se basa casi con exclusividad en el crecimiento de la
economía a tasas muy elevadas, provocando un aumento sostenido del empleo genuino, se
avanzará en la cuestión de empleo no registrado a un ritmo de mejoramiento muy modesto.
Esto significa que se tendrá que aceptar con resignación la convivencia con el flagelo
de la informalidad masiva.
Esta situación provoca grandes males. Obviamente se pervierten claros principios de
raigambre constitucional en materia tributaria. La falta de igualdad se torna manifiesta
respecto de una cantidad de contribuyentes en la medida en que existan
"empleadores" que disminuyen su carga tributaria en forma evasiva y provocan
toda una revulsión del sistema. El carácter de impuesto vinculado que tienen los
tributos de la Seguridad Social hace que se desfinancien más que proporcionalmente los
sistemas y haya que atender con otros recursos los efectos indeseados de su malformación.
Todos los efectos son por entero perniciosos. Por eso instamos desde estas breves líneas
a que se tomen en cuenta seriamente estas situaciones. |
